自《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）出台以来，PPP模式长期处于规范调整时期，其迅猛发展势头受到遏制。尤其在防范区域性、系统性金融风险的背景下，地方政府融资平台、BT等模式被严格禁止，政府购买服务被负面清单严格管理，地方政府一般债券和专项债券被预算额度严格管控，基础设施和公共服务设施供给欲求PPP模式而不得，供需矛盾日益突出。2017第三届PPP融资论坛中焦小平提出PPP发展进入第二阶段、进入PPP新时代，经济发展的质量和效率、创新与风险的控制要并重，走健康可持续的发展道路，落实一带一路国际战略。同时《政府会计准则第8号——负债》明确PPP项目的未来支出责任不是政府负债，PPP模式将在基础设施和公共服务设施领域发挥越来越大的作用。片区开发PPP项目作为较复杂的应用模式，在过去几年的实践中得到了大量运用，积累了丰富的经验，未来必将越来越受青睐。翼志产业金融研究院按照片区开发的特点，结合实践经验，对片区开发PPP项目进行案例分析和实操要点分析，以期对未来实践给予启发。
片区开发一般指对特定区域统一进行规划、设计、建设、运营、维护的活动。第一代片区开发指土地一级开发，主要包括征地拆迁、土地整理和市政基础设施建设；第二代片区开发增加了公共服务设施的建设、运营和维护等内容；第三代片区开发在前两代的基础上，又增加了规划设计、产业引导、招商引资、企业服务和社区治理等综合服务内容。
片区开发PPP项目就是充分发挥政府和社会资本的各自优势，以土地一级开发和公共服务设施为基础、以投融资为关键、以产业服务为核心、以运营绩效为导向，对特定区域进行集中连片统筹开发。片区开发PPP项目在财政部PPP综合信息平台行业分类中属于“城镇综合开发”，包括园区开发、城镇化建设、厂房建设、土地储备和其他综合开发。
截至2018年10月31日，全国PPP综合信息平台项目管理库中入库项目平均投资额为15亿元，城镇综合开发入库项目平均投资额为32亿元，是全部项目平均投资额的2倍，超过百亿投资的项目共38个，占比为19%。
按照财政部、国家发改委相关规定，PPP项目合作期限一般为10-30年，全国落地PPP项目的平均合作期限在14.7-26.8年之间。片区开发PPP项目因投资较大、子项目类型多样、回报机制复杂等项目原因导致合作期限较长；同时因区域规划、经济发展规律、人口增长因素、滚动开发等原因，实际合作期限往往较长，甚至超过PPP项目一般合作期限。例如：浙江省湖州市南浔区产业新城PPP项目合作期限为35年、河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作（PPP）项目合作期限为50年、河南省郑州市新郑市产业新城PPP项目合作期限为40年。
片区开发PPP项目往往涉及多种类型子项目，如供水、供热、供气、污水处理、垃圾焚烧等经营性项目，保障房、综合管廊等准经营性项目，土地整理、市政道路、文化广场、公园、绿地等非经营性项目，还包括规划设计、产业服务等其他服务类内容；项目回报机制既有使用者付费、政府付费和可行性缺口补助，也涉及使用政府性基金。例如：四川省资阳市天府国际机场资阳临空经济区产业新城PPP项目合作内容包括基础设施建设、公共服务设施建设、规划设计咨询服务、其他前期费用投资、项目设施的运营维护服务及产业发展服务。
在30年的项目合作期内，包括园区规划设计、土地整理、基础设施和公共设施的建设和运营，产业的引入、运营和发展，覆盖了园区发展的全生命周期，以期实现区域产业、经济、社会的全面、综合、可持续地发展。
项目内容丰富，覆盖了高新区规划、开发、建设及运营的全生命周期，故采用“设计-建设-融资-运营-移交”（DBFOT）方式运作。
项目回报机制采用“政府付费”方式，政府支付的“综合开发服务费”包括园区建设运营服务费和产业综合发展服务费。同时设置动态调节机制，每五年委托第三方机构对项目进行中期评估，并依据评估结果对服务内容、回报机制等协议重要条款进行修改。根据中标结果，园区建设运营服务费的投资回报率为10%，产业综合发展服务费占委托区域内当年入区项目新增落地投资额的比例为45%。
（1）项目在园区开发PPP模式类型中具有领先性。作为较早应用PPP模式的园区开发类项目之一，探索了开发区从“单一的生产型园区经济”向“多点支撑的城市型经济”转型，实现“产城融合”和“新型城镇化建设”的新路径。
（2）项目建立了激励相容的绩效考核机制。项目产业综合发展服务费的计量方式为“落地投资额的一定比例”，使产业发展服务的效果与社会资本方的回报金额直接关联，在明确衡量产业发展服务绩效的同时，也对社会资本方产生直接而有效的激励作用，实现激励相容，回报机制具有创新性。
（3）项目以产业发展服务为核心，重视高新区创新驱动发展能力的培育。项目在园区基础设施建设的基础上，更加强调园区的运营和管理，致力于固安高新区的长期可持续发展，在园区移交时固安高新区有望成为汇聚企业、人才、资源、财富的“聚宝盆”。
（1）项目的核心内容是新产业新业态培育与发展，通过打通从种子-苗圃-孵化-加速-规模化制造的创新链条，不断聚集创新要素、构建创新生态体系等一系列措施，培育新一代信息技术、生物医药、高端装备制造等新兴产业，不断增加有效供给能力，推动供给侧结构性改革取得积极成效。
（2）项目提供的园区综合开发机制，将改变园区建设资金主要来源于政府财政投入、银行借贷和土地出让收入的传统方式，大量引入民营资本参与开发建设，政府由直接参与园区开发变为PPP项目的监管者，政府对资源的直接配置和对资源要素的干预将大幅度减少，有助于改善政府治理效果。
（3）项目统筹平衡传统的单一PPP项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。
（4）通过本项目的合作，使具有多项资源优势的社会资本方成为政府的长期合作伙伴，全面参与县域建设和发展。随着产业的不断发展，就业岗位增加，将改变居民生计，实现农民向市民的转变；同时，社会资本方通过市场化方式提供生活配套设施和教育、医疗等公共服务，保障居民获得公共服务，获得新型城镇化的红利，将极大提高人民生活的幸福感、归属感。
泗河源头幸福健康特色小镇PPP项目涉及济宁市泗水县南部泗张镇全境，辐射面积约137.5平方公里，总投资93亿元。项目以大健康产业为基础，引入养老康复、生命科技研发等健康产业，同时发展旅游产业，打造以大健康+旅游为特色的特色小镇。在30年合作期内，重点合作泗河流域水源地生态环境综合整治、医养结合中心、文化资源保护开发和新型农村社区改造项目。项目创新使用PPP模式和产业导入为主的市场化运作相结合的方式进行实施。
（1）政府与社会资本合作内容：泗河流域水源地生态环境综合整治工程、新型城镇化建设工程、市政基础和公用设施及配套、泗水县医养结合中心工程的公共服务及基础设施子项、文化资源保护开发项目的公共服务及基础设施子项纳入政府与社会资本合作范围内，采用PPP模式实施，按照PPP相关政策文件要求规范推进。
（2）产业导入为主市场化运作内容：泗水县医养结合中心工程及文化资源保护开发项目的经营性子项作为产业投资采用产业导入模式实施。
由于泗河源头幸福健康小镇PPP项目涉及项目类型复杂，涵盖了公益性项目、准经营性项目、经营性项目及招商引资产业导入项目，为明确项目边界，针对不同的项目类型匹配不同的投融资模式，将特色小镇的项目整体上分为PPP模式与产业导入项目，其中基础设施和公共服务项目为PPP模式，特色产业为产业导入项目。
（1）PPP部分采用BOT（建设-运营-移交）的方式运作，由政府方出资代表与中选社会资本方共同组建项目公司（SPV），负责项目中公共服务及基础设施部分的设计、投融资、建设、运营维护和移交。政府方负责项目前期涉及到的手续协调办理，负责监管项目设计、建设和运营维护以及项目的绩效考核等工作。
（2）产业导入部分主要分为土地整理、产业项目开发、产业链整合开发三个领域，其中：项目中选社会资本方可通过接受土地储备机构委托，对项目范围内实施土地整理，依法取得合理收益；产业项目开发包括健康产业开发、文化旅游产业开发两大类，主要通过开发运营获得收益。产业链整合开发包括幸福宜居产业链、健康养老产业链和泛文化旅游产业链，由中选社会资本方负责项目定位、规划、产业布局、产业链的整合等工作，并引进其他社会资本或专业运营机构共同投资开发。
项目合作期内以大健康+旅游产业的产业导入获得的收益，回收采用PPP模式运作的基础设施部分子项的投资，采用“使用者付费”的回报机制。
（1）“PPP模式”+“产业导入模式”有机融合。项目对于生态环境综合整治工程、新型城镇化建设工程及市政基础和公用设施配套工程等公益性质强的项目采用PPP模式，对于文化资源保护开发等经营性的项目作为产业投资导入模式实施，由政府对中标社会资本进行一次授权，将基础设施建设与产业开发很好结合在一起。
（2）“肥瘦搭配模式”降低财政压力，市场化程度高。项目以“大健康+旅游产业”的产业运营获得的收益即“使用者付费”的方式弥补PPP模式中基础设施建设的投资，政府对项目不进行补贴。项目的现金流结构主要体现在服务设施收入、旅游收入和农业收入及政策补贴收入、专项资金收入，对于项目开发收入的预测涉及消费人次的预测、消费价格的预测、消费比例增长预测等多方面的综合预测，收入预测的结果直接影响社会资本的收益模式及金融投资机构风险的承担程度。
（3）“分类考核+整体考核”的绩效考核模式保障了服务质量。
特色小镇类项目的绩效考核非常重要，泗河源头幸福健康小镇PPP项目的绩效考核不仅区分了建设期和运营期绩效考核、建设和服务绩效考核、PPP模式和产业导入模式绩效考核，而且在根据不同建设项目类型分类考核的基础上，重视合作项目的整体绩效考核，有力保障了双方合作提供服务的质量和效率。
（1）以生态环境综合治理为中心的特色小镇PPP项目符合国家对发展生态系统保护和修复重大工程的政策要求，项目以泗河流域水源地生态环境综合整治工程为基础，通过青界湖水库、圣公山水源地环境整治工程、河流生态环境保护工程、山体生态保育工程、水源地景观价值得到提升。
（2）挖掘大健康产业内涵，引入养老康复、生命科技研发等健康产业，同时发展旅游产业，打造以大健康+特色旅游产业为特色的特色小镇。既符合政府发展规划和政策支持，同时也符合国家对于健康养老产业发展的趋势。
（3）发展田园综合项目，建设葡萄庄园、茶园、有机农场、生态果园、菌业科技示范区等，进行相关村落改造，精准扶贫，创造当地人民就业机会，增加经济收入和政府税收收入，产生明显的经济效益。
片区开PPP项目因投资额度大、合作期限长、项目类型多和更注重整体效益等特点，更应划清各参与方合作边界。片区开发PPP项目的参与方一般包括政府、政府方、社会资本、社会资本方、使用者、施工单位、金融机构、咨询机构、运营商、产业投资商、原材料供应商等。
以上各参与方中，政府、政府方、社会资本、社会资本方的权利义务边界是重中之重，也是极难划清边界的。政府是作为公共事务的管理者的概念，包括县级以上人民政府及其部门，负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；政府方是政府或政府授权机构成为PPP项目合同签约主体的一方，作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务；社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业，是PPP项目的实际投资人；社会资本方同政府方的概念类似，也是在签订PPP项目合同时使用，与政府方签署PPP项目合同的也许是社会资本也许是项目公司，都称为社会资本方。
划清参与方合作边界的方式主要为各参与方签署的一系列合同或协议，以PPP项目合同为核心，包括投资协议、出资协议、特许经营协议、买卖合同、租赁合同、贷款合同、施工合同、采购合同、咨询合同等，合同体系的建立应遵循以下原则：
（1）划清参与方合作边界首先应厘清项目边界。各参与方合作边界应首先限定在项目边界之内，片区开发PPP项目因涉及项目类型及服务范围较广，导致片区开发PPP项目边界比单一PPP项目边界更复杂多变。片区开发PPP项目应按照“宁缺毋滥”原则划定项目边界，漏项或变化之处通过补充协议协商处理；PPP项目合同体系不得干扰政府的法定权利义务，不得干扰社会资本在项目边界之外的权利义务。片区开发PPP项目实务操作中，政府或社会资本最容易犯的边界错误就是要么全都属于合作项目、要不全都不属于合作项目，容易产生推诿扯皮或争权夺利等问题。
（2）权利义务边界是合作基础，擅自越线是违约行为。片区开发PPP项目各参与方以PPP项目合同体系约定的权利义务边界作为合作基础，任何一方应切实践行“契约精神”，既按约定享受权利，不得越线“乱伸手”，又要按约定履行义务，不得越线“乱推卸”。政府或政府方在PPP项目中，因经常违约插手合作方事务而又推卸自身责任，导致过去几年民企参与PPP项目热情不高。财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平在第四届中国PPP融资论坛中指出，要把PPP财政支出责任依法、依归纳入预算管理，督促硬化政府履约能力，夯实政府责任。
（3）监管体系和绩效考核应以信任为出发点。互相信任是片区开发PPP项目合作的大前提，合作方权利义务边界是小前提，结论如司法原则中“疑罪从无”一样，监管体系和绩效考核应以信任为出发点。没有信任基础也就没有片区开发PPP项目合作，政府或政府方履行监管职责或开展绩效考核时应以信任社会资本或社会资本方为出发点，对其诚信及实力的怀疑应放在合作之前；当监管或绩效考核结论表明社会资本或社会资本方的信任基础缺失时，片区开发PPP项目合作理应依约终止。
“规划规划、墙上挂挂”、“领导上任、先改规划”等民间流传的话语既表明了规划的重要性和严肃性、又说明了规划的表面性和随意性。各级政府的相关规划，包括国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地总体规划、各类产业发展规划、区域控制性规划等，经常由不同部门编制，归属于本级政府审批，往往造成多种规划互相矛盾、一边建设一边规划、编制规划装点门面、换领导就换规划等问题。而片区开发PPP项目坚持的科学规划，就是要坚持项目区域规划对项目长期实施的指导作用，坚持“多规合一”，坚持“一张蓝图绘到底”，复杂的项目类型不应成为规划多变的理由，否则各参与方的合作将失去“准星”，合作的初衷将无处可寻。
因投资额度大，片区开发PPP项目大多采用滚动开发模式，开发期限短则数年、长则十数年。
（1）滚动开发计划的制定，要符合区域规划的要求、遵循片区开发的一般规律、满足市场发展的需求。合理安排土地收储、整理和出让计划，合法合规使用土地出让收入；根据不同产业发展需要的不同基础设施，如道路宽度、管线直径、绿化面积等，合理设置开发时序；按照“先地下后地上”、“先主干后分支”的开发原则，合理计划滚动开发顺序。
（3）要配合项目投资、建设、运营要求，科学预测整体项目现金流、子项目现金流，合理配置项目开发资金。一般情况下，片区开发PPP项目是能够做到盈亏平衡且有利润空间的，不然就失去了上马片区项目的原动力。但片区开发项目既存在失败的风险，如康巴什新区、常州新城、营东新城等因片区开发形成的鬼城，也存在资金链断裂的风险，如近年来越来越严的国家金融政策导致全国各地资金流动性吃紧，基础设施和公共服务设施供给速度变慢，因此滚动开发计划的制定与实施，应以合理配置项目开发资金为基础。在长期“重建设、轻运营”的片区开发思维下，片区开发往往只重视建设资金的筹集，忽略了项目现金流的测算。滚动开发计划的制定与实施，应以“投资”、“运营”思维为指导，可续预测整体项目现金流和子项目现金流，以此为基础设置合理开发时序。
（4）合理设置开发时序不是PPP项目简单叠加。片区开发PPP项目不同于单一PPP项目，项目类型、回报机制、运作方式要复杂得多，不同类型项目有不同的特性、不同的使用者、不同的回报机制、不同的运作方式，片区开发PPP项目如果按照单一PPP项目叠加操作往往很难实现。如片区开发PPP项目先期实施土地整理、市政道路、文化广场、公园、绿地等非经营性项目势必给当地财政带来巨大压力，中期实施保障房、综合管廊等准经营性项目也需要当地财政持续投入，后期实施供水、供热、供气、污水处理、垃圾焚烧等经营性项目方可降低财政投入压力，这种简单叠加的开发模式不仅受限于当地财力无法持续发展，同时也不符合产业发展规律。
片区开发PPP项目实施过程中最先碰到的问题就是土地供应和土地收益问题。征地拆迁、土地储备、土地整理、土地供应等属于政府职责范围内的工作，曾长期作为地方政府小金库和主要财政收入来源备受青睐。但随着政府负债监管越来越严，地方政府融资能力越来越弱，土地收储及开发所需资金越来越多，片区开发PPP项目中的土地供应和收益问题也就越来越复杂了。
《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）第五条关于PPP项目用地有“五个不得”要求：一是社会资本不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地；二是社会资本不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；三是社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；四是社会资本不得借未供应的土地进行融资；五是PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。
片区开发PPP项目涉及的土地供应与收益问题比单一PPP项目要复杂的多，包括划拨、出让、出租、出资、转让等多种供地方式；土地开发需要的资金既包括政府投入的各类财政资金、债券资金、补助资金，也包括项目合作投入的开发资金；土地开发收益的使用既要符合财政预算收支要求，又要符合项目开发资金需求。
（1）规划确定各种类型用地规模。片区开发PPP项目涉及的用地类型众多，包括居住用地、商业服务业设施用地、公共管理与公共服务设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公共设施用地、绿地与广场用地等，不同用地类型对应不同供地方式，不同用地类型对应运作方式，因此应通过区域总体规划确定各种类型用地规模，并制定合理的供地方案。
（2）联合招标供应出让土地。《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定，“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施；《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）指出，“如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”；《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号），明确采用政府和社会资本合作方式实施项目建设时相关用地需要有偿使用的，通过招标方式确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权中标人的，政府将收回和征收的历史遗留损毁土地复垦并用于旅游项目建设的等情况可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。通过竞争方式将确定项目投资方和用地者的环节合并实施，可有效减少土地供应程序、保障项目建设用地需求。
（3）用好土地出让收益助力片区开发。《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）指出，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）规定，对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。片区开发PPP项目最直接受益的部门就是土地增值，应在符合《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目 加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）关于“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”的前提下，合法合规使用土地出让收益，严格遵守土地出让“收支两条线”要求，严格预算管理，按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号）规定的使用范围用好土地出让收益，助力片区开发。
绩效考核是PPP项目能够长期合作的保证，是公共服务水平高低的基石，是避免政府负债、发挥合作双方优势的法宝，片区开发PPP项目绩效考核尤为重要，是各参与方持续合作的保障。片区开发PPP项目交由社会资本运作，其物有所值的根本目标为“品质和效率”：品质包括科学的规划、完善的配套、导入产业落地规模、税收水平、产业集聚能力及科研创新能力等指标；效率包括建设进度、投资落地规模、单体项目落地要求、产业用地开发进度、重点导入产业项目的时间要求等。
片区开发PPP项目的绩效体系较单一PPP项目更为复杂，除了进行综合性的指标考核外，还需设立单项指标考核。片区开发PPP项目绩效考核指标的设立应根据不同项目的需求灵活定制，但一般以政府为主导，并满足以下原则：应覆盖PPP项目全生命周期；依据行业和回报机制等选定绩效考核指标；选定的绩效考核指标应包含PPP项目所涉及的所有服务范围；绩效考核指标的选定应尽可能量化；绩效考核指标的选定应具备实操性；绩效考核指标的选定可分级设置指标；绩效考核结论应对应奖惩机制。
如泗河源头幸福健康特色小镇PPP项目，先是根据不同类型子项目制定了项目产出说明和产出标准，又从综合管理、质量管理、进度管理、资金管理、安全管理、廉政管理、工程资料等方面制定了建设期绩效考核办法，最后按照不同类型子项目的产出标准制定了运营期绩效考核办法，以各子项目的绩效考核加权平均值作为项目运营期绩效考核得分。
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