购买征拆服务趋势:与采购工程一同转化为PPP


来自:新七公金融汇     发表于:2019-02-12 23:23:44     浏览:390次
李恒新
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本文纲要
  
【初衷】政府购买服务,是把公共服务事项交由社会力量承担的过程。从政府筹资领域的分类观点来看,购买服务的政策初衷是为了提质增效。
  
【争议】其中,购买征拆服务为主的购买服务类型,主要是具有增收作用,其次才是具有提质增效作用。这也导致了针对购买征拆服务的争议不断。
  
【趋势】因此,目前在其他方面合规的条件下,虽然并未禁止购买征拆服务,但是从长远看,购买征拆服务趋于走弱。
基于购买服务与PPP的异同比较分析,在现行政策体系下,购买征拆服务的未来更大可能性,是与采购工程一同,转化为PPP,或者成为PPP的一部分。


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本文“筹资”的定义,是指地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】,仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的《平台、PPP、棚改收紧后:地方政府如何筹资?》,引用已获授权,在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发,谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。



一、 政府购买服务定义——限于政府职责范围

对于购买服务的定义,2018年6月财政部发布的《关于<政府购买服务管理办法(征求意见稿)>向社会公开征求意见的通知》(下简称“征求意见稿”)的规定是:第二条【定义】本办法所称政府购买服务,是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照一定的方式和程序,交由符合条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。(文中紫色字体均为文件原文)

对于政府购买服务的目的和原则,采取了与PPP管理中(属于公共服务领域、负有提供义务)相类似的提法,目的上强调“改善公共服务供给”,内容应为“属于政府职责范围”(第一、二条)。

针对政府购买服务的内容,划分为“购买直接受益对象为社会公众的公共服务及直接受益对象为政府自身的履职所需辅助性服务”(第二条),并将征求意见稿的主要内容限定在规范前者行为的范围内。


二、 政府购买服务与PPP的不同点

政府购买服务与PPP的不同点,在很大程度上决定了从长远看,购买征拆服务趋于走弱,虽然目前在其他方面合规的条件下,并未禁止购买征拆服务。


虽然在历史上,政府购买服务与PPP同属于政府筹资的两大途径,但是二者的定义出发点不同。

政府购买服务侧重于“购买”关系,是政府部门购买一种由更有优越性的社会资本提供的服务,因此政府购买服务一定会涉及“购买”支付行为,但不一定发生“合作”关系;与之相并列的是采购工程和采购货物。

PPP侧重于政府与社会资本一定要有的“合作”关系,但不一定会涉及“购买”支付行为。


对于42号文[1]规定的广义PPP*来说,

(1)    从合作关系来说,不具有合作内容的政府购买服务,比如说政府购买租用车服务,肯定不属于PPP

(2)    从合同内容来说,涉及交付建设工程的PPP项目,例如铁路、公路、机场、通讯、水电煤气的基础设施建设,肯定不可以采用购买服务方式来实施。

对于财政部规定的PPP管理库项目来说,

(3)    政府购买服务与财政部规定的PPP实施程序大不相同。

(4)    从合同年限来说,PPP的期限一般在10年以上,而购买服务“期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”也即3年之内。

(5)    从支出责任的限制来说,PPP的支出责任要受到21号文[2]财承规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制;而政府购买服务虽然不受比例限制,但要求在既有年度预算中统筹考虑,“购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”。

*注:我们将国办发[2015]42号文所规定的PPP定义,称之为广义PPP定义、广义PPP;将各部委规定的PPP定义,称之为狭义PPP定义、狭义PPP


综上所述,有合作运营内容的购买服务项目,在理论上也可以视为广义的简化版PPP项目。而一些PPP项目,虽然最终是交付了工程的,但在整个合作期内,社会资本向政府提供的都是服务,在理论上也可以视为“交付工程的延长版购买服务”项目,即使它仍然要按照PPP的相关法规来操作。


三、  政府购买服务与PPP的共同点

政府购买服务与PPP的共同点,在很大程度上决定了购买征拆服务将逐渐被PPP所替代;或者说,趋向于转化为PPP,或成为PPP的一部分。


在2015年前后的PPP初始阶段,参与各方往往将购买服务作为PPP的一种形式来理解,2016年以后,观点普遍认为购买服务与PPP是并列的两种政府筹资方式。


政府购买服务与PPP都是政府与社会资本在平等法律框架下的合作方式。虽然构成了依据绩效评价结果下的政府支出责任,但其本质是经济合同关系,因此合规的政府购买服务和PPP均不属于违规举债。

从开源节流的角度来分析,二者的实施动因都是合理配置市场资源,思路是让更擅长提供公共产品服务和更擅长管理风险的社会资本来承揽项目。


相当比例的政府购买服务构成了政府与社会资本的合作,也属于广义PPP的范畴,例如在很多购买智慧城市服务项目中,由于高新技术从应用到普及所需要的政府和社会资本的通力合作,这种购买服务项目中的合作关系广泛存在。


四、  购买征拆服务的发展趋势

按照专题前文《客观深入分析:土地一级开发可否采用政府购买服务?》已经详细阐述的观点,截至目前,没有文件直接禁止购买土地征拆服务。在没有出台新文件的情况下,同时在其他条件合规的前提下,政府购买征拆服务,属于合规的政府购买服务。

不过,87号文[3]明确将“融资行为”纳入购买服务的禁止范围内。同时,在土地征拆中,除了政策性因素具有相当复杂程度外,其余工作几乎没有技术含量;除了垫付款项以外的入户调查、统计咨询等所占工作量及资金量微乎其微;而且因其政策性因素也不适于由非政府部门来具体实施。因此,购买土地征拆服务的实际内容,是购买垫款服务,或者说正是87号文和征求意见稿所禁止的融资服务,虽然这种融资服务是通过服务提供方来实现,而不是由政府直接向金融机构购买的。但倘若按照“实质大于形式”的穿透原则来加以考量,购买土地征拆服务可能还是有一些“疑似瑕疵”的。


【七公观点】

      因此,虽然目前在其他方面合规的条件下,并未禁止购买征拆服务,但是从长远看,购买征拆服务趋于走弱。

      基于购买服务与PPP的异同比较分析,在现行政策体系下,购买征拆服务的未来更大可能性,是与采购工程一同,趋向于转化为PPP,或者成为PPP的一部分。


注:

[1] 国办发42号文:国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发[2015]42号)

[2] 21号文:财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知(财金[2015]21号)

[3] 87号文:关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)


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