基于PEST模型,探讨我国PPP模式下养老机构投资运营风险!


来自:合众佑泽养老咨询     发表于:2019-02-13 21:02:18     浏览:342次

PPP模式建设养老机构不仅可以缓解地方政府财政和运营管理的压力,同时可以鼓励社会资本参与公共事业的建设,实现政府和企业多方效益的最大化。PPP项目往往具有更复杂的风险,风险管理是养老机构成功应用PPP模式的关键。为了探究PPP模式下养老机构运营特有的风险因素并进行防范,本文运用PEST分析法对现阶段我国养老机构所处的政治、经济、社会和技术环境下引入PPP模式存在的潜在风险进行识别,并划归至国家层面风险、市场层面风险和项目层面风险,由此为PPP模式养老机构运营各方进行风险识别及管理提供依据和相应的风险防范建议。


引言


根据国务院《社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》预计,2050年,60岁以上的人口总数将达到4亿左右,占总人口的比重将超过25.2%,届时,每4个中国人中间就有1个老年人,中国将成为高度老龄化的国家,养老机构的建设发展势在必行。2015年5月19日,国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)指出“增加在养老等公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式”。实践表明,PPP项目往往具有更复杂的风险,风险管理是养老机构成功应用PPP模式的关键。由于不同国家的经济形态、法律体系、政府机构设置、经济环境等因素不同,不同PPP项目类型具有不同的资产特征和对主办人的不同能力需求,因而,我国养老机构引入PPP模式将具有其他国家及其他PPP项目所不具备的风险因素。针对上述情形,本文运用PEST分析法对现阶段我国养老机构的环境进行系统的识别,从而探究不同环境因素影响下PPP模式养老机构运营的风险因素并进行归类,为养老机构PPP模式运营的风险管理提供依据。


我国PPP模式养老机构运营模式现状


根据公办养老院引入社会资本的模式不同,我国现有PPP模式养老机构主要有发展商融资、公办民营、公建民营、公租民营、民办公助和政府购买养老服务模式。根据公办养老院引入社会资本的模式不同,我国现有PPP模式养老机构主要有发展商融资、公办民营、公建民营、公租民营、民办公助和政府购买养老服务模式。 

(一)发展商融资 
发展商融资是指社会资本以参股的方式,向建设、举办社会养老项目的公司注入资金,成为该公司股东,以投资额承担相应责任,社会资本为建造或扩建养老机构提供资金,以换取在该地点兴建养老项目设施的权利。社会资本不参与到养老项目开发的具体业务。目前,在国内还没有出现非常成熟的发展商融资投资养老机构的模式。 
(二)公办民营 
公办民营养老机构是指社会资本参与的养老事业单位改制的养老机构。具体而言,是由民办机构接收国办养老机构的管理,促成事业单位社会化和专业化改革。各级政府拥有的数量庞大的社会养老的事业单位在投资开发、人员经费、服务补贴等方面接受政府给予的全额或差额补贴支持。民间资本投资加上政府的政策、财力支持,会形成一支巨大的养老服务力量。如南通如皋博爱康复护理院是由政府拿出正在运行的公办养老机构交社会力量运营管理,以公办民营的形式运营。 
(三)公建民营 
公建民营养老机构一般是政府主导,投入建设养老服务设施,建成后交给民间组织经营管理,组织开展养老服务。该方式通过鼓励社会资本通过委托管理等方式运营公有产权的养老服务设施,优化养老服务发展环境。如无锡市滨湖区社会福利中心和新区硕放颐养园,目前共有13家公办养老机构实施了公建民营。 
(四)公租民营 
公租民营养老机构是指由政府租赁房产,通过向社会组织公开招投标,创办养老机构。如南京市鼓楼区政府租赁一批房产,通过公开招投标,免费移交给社会组织,培育了鼓楼区心贴心老年人服务中心和金康老年护理中心等6家机构。 
(五)民办公助 
民办公助养老机构是指社会投资方负责筹集养老机构项目建设资金和营运流动资金,通过政府划拨土地,提供部分项目建设资金资助、贷款贴息营运补助等扶持政策,由社会资本建设并运营管理,政府拥有项目完整产权方式设立的养老机构。如江苏宿迁市社会福利中心、南京市高淳区武家嘴老年公寓和淮安盱眙县社会福利中心。 
(六)政府购买养老服务 
政府购买养老等服务是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企业、机构等社会力量购买民政公共服务的一项重要制度安排。购买服务项目可以采取委托、特许经营、战略性合作、政府补助、服务外包等其他方式进行购买。如青海省西宁市于2014年10月份启动开展政府购买养老服务试点工作,青海海都公众服务中心、光彩居家养老呼叫服务中心、颐和老年乐园等养老机构都加入到了政府购买养老服务试点工作中。 


我国PPP模式养老机构运营风险的PEST分析


本文利用PEST分析法在政治、经济、社会和技术四个构面了解我国养老机构应用PPP模式的宏观环境,评判PPP模式养老机构面临的环境风险。宏观环境包括了政治法律环境中的人口政策、养老机构扶持政策,经济环境中的经济发展水平与结构、老年人口的收入和消费能力,社会环境中的文化环境及养老观念以及技术环境中的养老机构建设规范、管理规范、融资方式和人力资源管理。

(一)我国PPP模式养老机构运营的政治环境风险分析 

1.人口政策 
1978年,全国五届人大一次会议通过新《宪法》,第一次把“国家提倡和推行计划生育”写入宪法。1980年9月,中共中央发出《关于控制我国人口问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,号召“一对夫妇生一个孩子”。至此,标志我国一孩政策正式出台并全面实施。独生子女政策让中国微观家庭、宏观的人口架构发生了变化。2007年,党的十七大继续提出“稳定低生育水平”的措施。计划生育的基本国策,稳定了我国人口的低生育水平,人口总量的快速增长得到控制,提高了出生人口的素质,对当时我国经济发展做出了积极贡献,但该生育政策已经不再适应当前经济发展的要求。而后,党的十八大报告中删去了十七大提出的“稳定低生育水平”的措施,并提出“坚持计划生育的基本国策,提高出生人口素质,逐步完善政策,促进人口长期均衡发展”。2013年12月28日,第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了《关于调整完善生育政策的决议》,一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的单独两孩政策依法启动实施。   

人口政策使我国从成年型人口国家转变为老龄化人口国家。人口结构的这种重大转变,对社会与经济发展的影响包括:劳动力人口占比开始下降、城镇化速度加快、农村老龄化水平提升、人口负债压力日益加大、421家庭赡养结构渐成规模等。未来数十年内,我国人口结构仍将继续向深度老龄化逼近。虽然我国人口政策逐渐宽松,但并不能在短期内改善人口老龄化程度,这为我国养老机构引入PPP模式运营提供了长期稳定的政策支撑。 
2.养老机构扶持政策 
1979年,民政部明确提出社会福利社会办,并于1999年开始实行《社会福利机构管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。该阶段,相关部门相继发布了《农村敬老院管理暂行办法》(1997)、《老年人建筑设计规范》(1999)、《关于加快实现社会福利社会化的意见》(2000)、《老年人社会福利机构基本规范》(2001)等,明确了社会福利社会化、养老机构规范化发展的政策。财政部、国家税务总局也出台了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》(财税[2000]97号),更为细致地规定了对包括个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构的税收优惠政策。2006年,国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等9部委《关于加快发展养老服务业的意见》(国办发[2006]6号),要求“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业,鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业。”2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)进一步为民间资本拓宽道路,再次明确给予了民间资本以“国民待遇”。2011年,民政部发布的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》指出,到2015年,机构养老在社会养老体系中居于补充地位。2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》、《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台,降低了社会资本参与设立养老机构成立的门槛;明确了公立养老机构的托底作用的定位和对民办养老机构通过“床位补贴”、“人头补贴”等方式进行扶植的政策,为更多的社会资本进入养老服务行业提供了便利的政策环境。2014年11月16日,国务院公布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,强调“鼓励社会资本加大社会事业投资力度”以及“建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制”。 
现有扶持政策对养老机构的建设引入PPP模式的影响在于能够使项目规避国家政策层面的风险。但是,仍需看到许多不利的因素,比如各地方政府尚未出台明确的PPP购买服务政策,PPP项目的公众参与及监管机制不健全,缺乏PPP项目评估及实施指南,各地优惠政策落实情况有差异,且未建立完善的经常性财政支出机制,政府可能更倾向于国有控股企业参与养老机构的建设,非国有形式社会资本获得项目的机会相对较少等。 
(二)我国PPP模式养老机构运营的经济环境风险分析 
国家的经济环境直接决定着养老机构目前及未来的市场大小,也会对养老机构引入PPP模式运营的财务绩效产生影响。本部分从我国经济发展水平与结构、老年人收入与消费能力两个构面分析其对我国PPP模式养老机构运营风险的影响。 
1.经济发展水平与结构 
近年来我国经济保持高速增长,2013年我国国内生产总值达到568 845亿元,比2012年增长7.7%。其中,第一产业增加值56 957亿元,增长4.0%;第二产业增加值249 684亿元,增长7.8%;第三产业增加值262 204亿元,增长8.3%。第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.0%,第二产业增加值比重为43.9%,第三产业增加值比重为46.1%,第三产业增加值占比首次超过第二产业。第三产业增长的势头迅猛,预示未来我国隶属于服务业的养老机构建设会有广阔的发展前景,国家经济实力的增长预示养老机构的建设将获得更多的政府预算投入,PPP模式养老机构的推广具备资金层面的支持,PPP模式养老机构运营的市场层面风险较小。 
2.老年人收入与养老消费能力 
老年人养老方式与老年人的收入情况密切相关。我国的社会老龄化是伴随着“未富先老”发展的,虽然人民生活水平有所提高,但收入水平总体比较低。老年人的收入来源主要是劳动收入、离退休养老金和家庭供养。而且,随着年龄的增长,老年人经济生活来源中劳动收入、离退休金养老金和财产性收入的比例越来越低,家庭其他成员供养、最低生活保障金和其他方面的比例越来越高,老人自己的可支配收入有限。有研究表明,从2000年到2010年,我国老年人家庭供养比例略有下降,但仍是老年人生活主要来源;我国65岁及以上老年人主要是依靠子女养老占3/4。对于老年人的消费,我国家庭中用于医疗保健的消费支出平均数值占最大比例,其中以65岁及以上老年人为一人的家庭支出份额最大,为45.1%。
从我国老年人的收入情况看,老年人完全自主购买养老机构的服务可行性不高,需求以中低端为主,高端需求相对较少。从以往经验来看,PPP项目最适用于市场需求(消费规模)大且稳定、投资大、技术成熟、收费容易(现金流入足)且可靠、区域性强(具有一定垄断性)的项目,而养老院在PPP项目的应用中是属于需求层次最低的项目。虽然民政部于2013年底提出将传统的床位补贴方式向高龄津贴等方式转变,把养老补贴交给老人的措施,但这对老人购买机构养老服务的影响有限。在需求有限的情况下,PPP模式养老机构的社会资本一方将存在项目层面的运营风险。 
(三)我国PPP模式养老机构运营的社会环境风险分析 
1.文化环境 
文化环境是养老机构发展活力的源泉。养老机构的文化环境体现了老年人的生活质量、主观幸福感、老年尊严、老年自主等多方面的内容,对老年人的精神生活起到促进作用;文化环境的提高还会改善老年人的生活环境,使老年人享受到更高质量的照护服务,从而促进老年人的生理健康。实践表明,文化环境不但为养老机构的发展提供了制度化的保障,提高了机构服务人员的素质,还会显著降低养老机构床位闲置率与护理人员离职率。可以得知,优越的养老机构文化环境能够削弱PPP模式养老机构项目层面的运营风险。   

2.养老观念 


结论与政策建议


将PPP模式应用于我国养老机构建设,是促进我国养老事业和养老产业发展的新举措,对提高我国养老服务质量、缓解人口老龄化问题发挥重要作用。本文通过运用PEST方法对养老机构引入PPP模式的运营风险进行了分析,研究发现目前养老机构引入PPP模式面临的经济环境和文化环境所带来的运营风险较低,而政治环境和技术环境方面的因素所带来的运营风险较高,主要原因在于相关法律法规不健全,经验不足,政府部门政策落实不到位等。由此,本文对促进我国养老机构领域PPP模式的运用提出以下四方面的对策建议。 

在法律法规方面,首先,加快制定PPP模式养老机构建设的专门法律。在制定PPP基本法的基础上,对PPP模式养老机构运营的实施流程、风险分担、权责关系等一系列具体问题进行规范和明确,为PPP模式养老机构的实施提供具体的规范。其次,相关部门出台具体的规章制度。在基本法和专门法的基础上,相关部门和地方政府要出台更加具体的实施规范,让PPP在养老机构建设中的运行真正做到有法可依、有规可循,将项目的法律风险降到最低。 
在扶持政策方面,其一,建立PPP模式专项补贴,将补贴资金纳入财政预算。除了对养老机构及入住老人给予一定的投资补贴和运营补贴之外,还可以建立专项基金,用于对于养老机构向银行等机构进行融资时的贷款担保和利息补贴。其二,适当放宽税收优惠的范围,从增值税、消费税、房产税、营业税等各方面对私营部门参与PPP养老机构项目实行减征或免征。其三,要制定促进多元化融资的优惠政策。发挥政策性金融和商业性金融的“双轮”驱动作用。在政策性金融方面,国家政策性银行要发挥主导作用,增加养老机构PPP项目的贷款,并实行优惠贷款利率;在商业性金融方面,要引导商业银行、保险公司、基金等积极参与PPP养老项目。此外,积极发挥债券和股权融资的作用,构建多元化的融资支持体系。其四,在土地政策方面,政府要加强对养老机构建设用地的合理规划,采取行政划拨土地或是低价出售土地使用权,以降低私营部门的用地成本。 
在PPP养老项目的公众参与机制方面,首先,应确定公众参与的法律地位。把公众的知情、参与作为公共项目各项工作合法性的前提,出台关于公共投资建设项目建设管理的系统性法规条文,并在其中以“必然性规定”确立公众参与PPP项目的法律地位。其次,细化公众参与的实体性规范和程序性内容。对大型PPP养老项目的规划,应举行公众听证会议,以多种形式吸收尽可能多的公众参与到决策过程中来。 
在PPP模式养老机构规范化建设上,应加强PPP模式养老机构的精品化与特色化建设。其一,PPP养老项目在申报等方面应重点支持“文化型”养老机构建设和“文化型”养老服务人员培训。政府在人才引进等方面应进一步完善与之相配套的政策和机制。发展各种优惠政策和配套措施,运用政策导向,鼓励和支持受过专业培训的管理和服务人才进入养老服务队伍。其二,进一步完善养老机构的综合服务水平、养老设施的现代化、人性化程度,构建行之有效的养老机构规章制度,建立健全的养老机构监管体系;突出其机构机构的专业化特征,满足老年人不同的养老诉求。 
总之,我们应当遵循解放思想、实事求是的发展精神,在保证养老机构服务质量的基础之上,以养老机构的制度化、规范化、建设“文化转变”理念为契机,使机构养老PPP模式发展的根本动力归根于庞大的老年群体,同时社会资本、产业运营者、政府应当合理预防、规避养老PPP模式所产生的风险。 


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