原创|交易条款之PPP合作期限设计(二)


来自:现代咨询     发表于:2019-02-14 20:26:00     浏览:374次


余秀娟:系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。

摘要:PPP项目的合作期限,属于PPP项目合同中的必备条款,也属于关键条款。如何设置PPP项目的合作期限,不仅需要根据相关政策规定做到合规性,也需要结合具体的PPP项目做到合理性。本文对财政部、发改委等部门关于PPP项目合作期限设置的规范性文件的梳理,基于财政部《PPP项目合同指南(试行)》政策文件,首先分析影响合作期限确定的六大因素,再建立净现值模型的合作期限长度决策机制,并根据项目风险和工程复杂程度来设计不同的合作期限结构,最后就合作期限延长的情形进行阐述,以促进PPP项目顺利落地。


关键词:PPP 合作期限 长度决策 期限结构 期限延长




以下是第二部分内容:

(二)

合作期限长度决策机制


净现值法构建的特许经营期决策模型是最常用的决策方法,主要是因为直观、简单、易操作,结合项目基本信息资料能很方便地计算出特许经营期的可行域。PPP项目合作期限的决策机制可参考净现值法,基于合作双方现金流角度建立数量模型,然后从该模型出发,得出PPP合作期限的最佳长度区域。


合作期限的确定既要考虑投资者的利益也要考虑政府的利益。

对于政府而言,合作期限的安排要保证:


1、产品价格能被社会公众接受,在此前提下,合作期限尽量缩短;2、项目移交时,处于良好的运行状态,移交后的残值越大越好。


对于社会投资者来说,合作期限的安排要保证:


1、能够归还银行贷款和利息,收回股本投资并且达到最低投资收益率;2、争取实现与之承担风险相适应的投资回报最大化。

因此,可以建立下列净现值模型:

从基于净现值法的合作期限决策模型可以看出,影响合作期限长度的主要因素包括:


1、项目投资成本,与合作期限呈正向关系,即项目投资成本越大,用于收回投资的时间就越长。如果PPP项目建设资金不是一次性投入,而是分期投入,还要考虑成本的时间价值。


2、净现金流量,与合作期限呈反向变动关系,即项目在特许经营期内各年的净现金流量越大,投资者收回初始投资的时间越短。在确定合作期限时,应对产品/服务价格、市场需求量、各项成本费用进行合理的估计。


3、贴现率,与合作期限呈正向关系,即贴现率越大,合作期限也越长。其中,政府贴现率是其给予社会资本的合理收益率,通常受利率和通货膨胀的影响;而社会资本贴现率是其投资于PPP项目所要求的最低报酬率,主要根据社会资本投资的资本结构(长期借款、短融等)来确定。


4、期望的投资回报率,与合作期限呈正向关系,即期望的投资回报率越高,项目合作期限也就越长。社会资本期望的投资回报率,则根据项目运作方式、项目风险和融资利率,一般略高于同行业平均回报率水准。


除上述定量的影响因素之外,PPP项目合作期限还可能受到政府目标、项目类型、项目建设及运营中的特点、法律法规限制等非定量因素的影响。在进行PPP项目合作期限长度决策时,可以先利用上述模型求出合作期限的可行域,然后结合其他影响因素进行缩小可行域范围或确定合适的合作期限。

(三)

合作期限结构设计


PPP项目合作期限包括建设期和运营期,关于合作期限结构的设计,《项目合同指南》规定:“根据项目运作方式和付费机制的不同,项目合作期限的规定方式也不同,常见的项目合作期限规定方式包括以下两种:(1)自合同生效之日起一个固定期限;(2)分别设置独立的设计建设期间与运营期间,并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。”


1单一固定期限设置

单一固定期限,即只固定PPP合作期限长度,不分别设置建设期和运营期的长度,两者的期限是此消彼长的关系。在这种设置下,项目的实际运营期限完全取决于完工时间(或竣工时间),建设期结束后,项目即进入运营期,如提前完工,实际运营期限将比计划运营期限长,迟延完工时,实际运营期限则比计划运营期限短。这种设置方式自身便带有激励机制,由于运营期将根据实际完工时间而变化,社会资本如果提前完工则可取得额外的收益,而如延迟完工则除了承担违约金外还将承担收益损失。这种单一固定合作期限适用于TOT、O&M、MC等不存在建设期的项目,以及建设工程不复杂的单个项目。


2建设期和运营期分别设置

与单一固定期限不同,建设期和运营期分别设置是指建设期限可以根据项目实际情况变动,但运营期限始终保持不变。在该种设置下,实际运营期限与完工时间无关,项目的实际运营期限都不受影响,与计划运营期限相同,而社会资本即使提前完工也不会取得额外的收益,而如延迟完工则仅需承担违约金,不会产生收益损失。


为鼓励社会资本提前完工项目,同时也为避免因项目竣工延误而影响公共服务等较大的政治风险,政府通常会设置相应的激励机制,以推进项目进度顺利开展。如果社会资本提前完工,政府方可以同意其提前进入运营,政府在延长的运营期内按效付费,或是政府维持项目运营期不变,待运营期满再向社会资本一次性支付相应的奖励。相反,如果社会资本非不可抗力或非政府方造成的延期完工,则需根据PPP项目合同规定,可能会承担一定的违约赔偿金。这种建设期和运营期分别设置的期限结构设计通常适用于政府方对完工时间有比较强烈要求的项目,或是施工复杂的项目(以降低完工风险)。

上述两种不同的PPP合作期限结构设计实质反映了项目风险在政府与项目公司之间不同的分担方式。


单一固定期限下的完工风险基本由项目公司承担,建设期和运营期分别设置下的风险则由政府和项目公司共同分担。


相比较而言,单一期限结构设计自身的激励机制效果一般要大于分别设置建设期和运营期的期限结构。对PPP项目合作期限结构的选择,应当结合项目的收入来源以及施工难度等因素进来确定。

3包含多个子项目的PPP项目的特殊约定


对于PPP项目需分期建设或包括若干个子项目:


(1)需要在PPP项目合同中针对各期和各子项目约定不同的建设期和移交期;


(2)在这些若干个子项目可以各个或部分独立运营的PPP项目中,还可选择约定全部完工或移交后统一进入运营期,或单一可独立运营的项目完工或移交后分别进入运营期;


(3)在约定单一可独立运营的项目完工或移交后分别进行运营期的情形下,还需进一步约定此等子项目是否同时结束运营期,还是运营期分别计算、分别结束。而这些安排均与社会资本开始获得付费的起始时间及获得付费的期间密切相关,因此需要进行相应的财务测算后根据项目实际情况具体确定。

实践中政府、社会资本方应当根据项目的风险分配方案、运作方式、付费机制和具体情况选择合理的项目合作期限规定方式。无论是单一项目还是综合性项目,PPP合作期限结构设计的基本原则都是实现物有所值的目标并且形成对项目公司的有效激励。

(四)

合作期限延长


PPP模式是政府与社会资本建立的长期合作关系,PPP项的合作期限通常为10-30年,由于项目周期通常较长,为了确保项目实施的灵活性,财政部《项目合同指南》规定,在PPP项目合同中可以设置PPP项目合作期限延长的条款。


1延期原则

政府和项目公司通常会在合同谈判时商定可以延期的事由,即在法律允许的范围内,对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下,项目公司可以请求延长项目合作期限。


2延期事由


常见的延期事由主要包括三种:


(1)因政府方违约导致项目公司延误履行其义务;


(2)则因发生政府方应承担的风险(关于通常由政府方承担的风险)导致项目公司延误履行其义务;


(3)在合作期限内出现一般不可抗力政治不可抗力除外)情形时,项目公司也可提出延长合作期限的要求。如不可抗力发生在建设期或运营期,则项目公司有权根据该不可抗力的影响期间申请延长建设期或运营期。

一般不可抗力事件主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害;有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件。


政治不可抗力事件通常包括非因签约政府方原因导致的、且不在其控制下的征收征用、法律变更(即“政府不可控的法律变更”)、未获审批等政府行为引起的不可抗力事件。


3解决途径

针对前两种“非社会资本应承担的风险”的延期事由,项目公司在遭受损失后,通常有直接获得补偿延长合作期限两种补偿措施,其中延长期限仅作为项目公司有权提出的选择项,而非必选项。政府方出于缓解支付压力的考虑会提出延长期限的解决办法,社会资本方应权衡延长合作期限内项目收益与风险,在PPP项目合同中应与政府商定,选择合适的补偿措施。而在出现“一般不可抗力”这种应由双方共同承担风险的延期事由时,项目公司应考虑延长合作期限可作为补偿措施之一。


当发生PPP项目合同中规定的合作期限延期事由后,通常由社会资本方提出延长合作期限的申请,由政府或其授权部门负责审核批准,并同时约定PPP项目合作期限延长事项的争议解决方式。

值得注意的是,实操中有时会出现合作期满双方协商续期,这个概念不同于PPP项目合作期限延长。后者是有条件的,且所适用条件必须在项目合同中明确约定。前者则违反相关法律法规规定,因为根据PPP相关规范性文件规定,项目合作期满,应视为一个新的PPP项目,政府方应根据规定重新选择社会资本方,只是同等条件下,原社会资本方享有优先权,因此双方不可直接协商续期,更不能将续期作为延长合作期限的一种类型。

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