有轨电车PPP项目典型案例详解——海南三亚有轨电车示范线


来自:汉唐有轨电车     发表于:2019-02-22 00:02:34     浏览:413次

在国家发改委网站中,设有PPP专栏,并对项目典型案例做了详细介绍。三亚、红河等地的有轨电车项目也被列为典型项目做了专题介绍。今天就来了解一下今年1月起开放试乘的海南三亚有轨电车。

PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

项目概况

三亚市位于海南岛的最南端,是中国最南部的热带滨海旅游城市。《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010-2020)》(发改社会〔2010〕1249号)中明确提出海南现代基础设施建设要求。据此,三亚市拟通过建 设现代有轨电车系统,利用有轨电车通勤+观光的双重功能,提升旅游型 城市交通基础设施水平,有效拉动地方旅游经济。作为三亚市首条轨道交 通线路,该项目串联了三亚市核心旅游资源及重要对外枢纽,建成后不仅 能有效解决沿线居民的部分出行问题,也将成为三亚湾游客出行观光的一 条靓丽风景线。

(一)项目基本情况

三亚有轨电车示范线工程线路全长约8.37km,共设车站15座,南起胜利路与建港路交叉口,北止火车站,途经高档住宅区、普通居住区、滨海旅游服务带及商业区(见图20-1)。项目可行性研究报告于2015年12月批复,项目批复投资14.7亿元。为加快三亚有轨电车项目实施,推动城市基础设施投融资体制的创新,引进先进的管理机制和专业技术,提高城市基础设施的服务管理水平,整合全生命周期服务效率,适度分配项目投资建设及运营管理风险,缓解政府当期财政资金压力,平滑全生命周期财政资金支付额度,三亚市人民政府决定采用政府与社会资本合作(PPP)方式实施三亚市有轨电车示范线工程项目。

(二)社会资本情况

通过公开招标竞争,最终中国交通建设股份有限公司及广州有轨电车有限责任公司联合体中标。

(三)项目进展情况

2015年12月,项目确定以PPP模式实施,2016年7月确定社会投资人,共历时8个月(见表20-1)。

运作模式

市政府授权交通运输局作为项目的实施机构,授权交通集团作为政府出资人代表。交通运输局通过竞争方式选定社会投资人,交通集团与选定的社会投资人成立项目公司负责投资、建设及运营管理,项目公司通过票款收取及可行性缺口补助获得合理回报,运营期满无偿移交政府。

(一)模式比选

在编制实施方案的过程中,南京卓远资产管理有限公司作为项目咨询机构根据现阶段PPP项目模式要求及各类轨道交通案例情况,针对该项目的实际情况研究了BOT、BOT-分类还款、BOT-AB包模式等,并分别就各类模式下各方不同的出资比例、股权结构、合作期限等问题做了全面分析与比较,最终三亚市政府根据该项目的具体情况,决定采用BOT模式运作该项目。相比较其他模式,该模式较为成熟,具有责权分配清晰、引资额度相对较大、社会投资人负责整体项目与全生命周期投资建设及运营管理等特点,可以有效地缓解政府方的当期资金压力、合理地分配项目各阶段风险,并赋予社会投资人更多的主观能动性,使其专注于提升整体项目全生命周期各阶段的效率。

(二)交易结构

该项目交易结构详见图20-2。

1.实施机构:三亚市政府授权市交通局作为实施机构。

2.出资人代表:三亚市政府授权市公交集团作为出资人代表。

3.资本金比例及投入模式

项目资本金占总投资25%。鉴于项目建设的紧迫性,实施机构考虑到确定社会投资人后再成立项目公司将增加操作时间,故由市交通局先期通过出资代表(市公共交通集团)成立项目公司(三亚市轨道交通有限公司)。同时,由于项目被列入示范项目,国开基金先期确定给予一定支持,待确定社会资本后与其共同增资入股项目公司。

4.项目公司股权结构

市公交集团作为政府出资人代表出资1亿元,在项目公司占比27.22%。由于项目被列入示范项目,国开基金先期确定给予一定支持,拟以社会资本身份出资1亿元,在项目公司占比27.22%。公开招标选定的社会资本出资1.67亿元,在项目公司占比45.56%。

(三)特许期

项目特许期25年,其中建设期3年,运营期22年。期限届满,项目公司将该项目所涉全部项目设施按照移交标准完好无偿地移交给交通局或者三亚市政府指定的其他机构。

(四)项目回报来源及机制

考虑项目经营性票款收入、多种经营收益不足以覆盖建设、运营成本及社会投资人合理收益,项目最终确定不足部分由政府可行性缺口补助予以解决。通过对国内多种轨道交通付费模式进行比较,最终采用影子票价模式,由项目公司通过收取运营服务费获得合理回报(包括建设成本、融资成本、运营成本、合理利润等)。

运营服务费=影子票价×预测客流量

可行性缺口补贴=运营服务费 - 实际票务收入-多种经营收益

其中影子票价指社会资本为满足建设运营及合理回报要求市交通局支付的单次测算票价,即社会资本在该项目响应文件中承诺的单次测算票价;

预测客流量指项目可行性研究报告中的预测客流量数据。

(五)收益分配模式

考虑到为可行性缺口补助项目,政府投入的股权部分放弃分红以及从项目公司回收股本金投资,予以降低前期补助资金。国开基金股权的回购和投资收益的支付根据国开基金、市公交集团、项目公司和三亚城投四方共同签订的《投资合同》执行,即由三亚城投负责回购国开基金在项目公司的股权并支付相应收益,因此国开基金不再享受项目公司分红,亦不从项目公司回收股本金投资。

社会资本享有项目公司的分红权,项目公司特许期满并移交资产后公司全部清算收益。

(六)竞争比选模式

因该项目拟采用“两标并一标”的方式,由中标社会投资人自行负责土建及设备设施部分施工,因此选择公开招标模式确定社会投资人。

(七)风险分配

根据风险分配的基本原则,该项目风险要素分析见表20-3。

(八)合同体系

图20-3中,虚线部分为社会投资人引入阶段纳入招标文件中的合同,双线部分为项目公司成立后以项目公司为主体签署的一系列合同,灰色部分为国开基金与三亚城投就股权回购事宜已签订的投资协议。

备注:①因项目公司在确定社会资本之前设立,所以在《项目公司股东协议》之外,项目公司单独就社会资本与国开基金增资入股事宜草拟了《增资协议》。②因涉及三亚城投分期回购国开基金的股权以双方之前签订的《投资协议》为准,并将此《投资协议》作为主合同《项目公司股东协议》的附件合同。

(九)绩效考核

PPP项目需要通过绩效的模式客观评价项目公司运营管理综合效果,提升公共服务效率水平。该项目建立了由“客运服务指标、设施设备运营指标、安全管理考核指标”等相结合的全方位绩效评估体系。

(1)客运服务指标:主要包括客运量、开行列次;列车运行图兑现率;列车正点率;有效乘客投诉率,有效乘客投诉回复率等。

(2)设施设备运营指标:主要包括列车服务可靠度,列车退出正线运营故障率;车辆、信号、供电系统故障率;屏蔽门、检票闸机抽检故障率等。

(3)安全管理考核指标:主要包括一般隐患整改率、重大隐患整改率、大型联合应急演练次数、运营人员岗前安全培训率等。

(4)其他考核指标:主要包括车站、列车清洁度;乘客对运营服务满意率;信息报送情况等(详见表20-4)。

原则上,达到规定的考核指标的,市政府(或授权单位)足额支付项目公司运营服务费;达不到规定的考核指标,则从应支付运营服务费中减扣。

借鉴价值

该项目是国内第一条采用PPP模式成功实施落地的有轨电车项目,运作相对规范、方案较为完善、融资架构合理、交易架构能够结合实际情况适度创新,通过多种模式降低政府可行性缺口补助,促进了三亚市基础设施投融资体制机制改革。

(一)加强对项目公司监督,到位不越位

政府方出资代表作为项目公司的股东之一,在董事会中具有一定的表决权;同时项目公司的财务总监由政府方委派,在不具有控制力和管理权的情况下,监督并适度参与项目公司的日常运营,了解项目公司的运营状态,对项目公司进行全面监督。

(二)积极争取国开基金,创新模式降低项目融资成本

国开基金作为该项目的融资主体之一,以增资入股的形式对该项目进行一定金额的融资,降低了项目融资成本,进一步减轻了地方政府补贴压力。国开基金并不参与项目公司的运营和管理,按照国开基金与三亚城投签订的《投资合同》约定,按照其股权比例参与分配,避免了不断减少注册资本的麻烦,又进一步降低了政府总体支出负担,还有利于社会投资人独立经营项目。

(三)合理制定绩效考核机制

该项目是国内第一条有轨电车PPP项目,具有“旅游+通勤”的特性,因此需要制定完善的能够结合两种运营组织模式特点的绩效考核机制。实施机构在咨询机构的协助下,能够做到自主创新,提出了很多很好的绩效考核指标,为后续有轨电车PPP项目实施提供了借鉴。

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