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摘 要
根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》：“截至2018年12月末，其中458个贫困县已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚，且有项目进入管理库，占贫困县总数的55.0%。管理库中贫困县项目共计1,414个、投资额1.2万亿元；其中落地项目633个、投资额5,675亿元”。 可以说PPP模式在“精准扶贫”方面已经积累了一些经验，同时随着项目推进，也会产生一系列的问题，下文简单讨论。
文 | 黎子晨 砖济咨询深圳总部
“精准扶贫”的概念于2013年11月首次被提出，其工作内涵在于从扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效等角度要做到“六个精准”。2015年11月，中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，把“精准扶贫、精准脱贫”确定为基本方略，并强调要加大财政扶贫投入，发挥财政资金在扶贫开发中的引导作用，积极推广政府与社会资本合作、政府购买服务等模式，引导企业设立产业投资基金，运用市场化运作方式，吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设等。
在此背景下，各地积极探索PPP模式在“精准脱贫”的应用。根据《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》：“目前有152个国家扶贫开发工作重点县和14个集中连片特殊困难地区。两者合计共832个贫困县。截至2018年12月末，其中458个贫困县已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚，且有项目进入管理库，占贫困县总数的55.0%。管理库中贫困县项目共计1,414个、投资额1.2万亿元；其中落地项目633个、投资额5,675亿元”。可以说PPP模式在“精准扶贫”方面已经积累了一些经验，同时随着项目推进，也会产生一系列的问题。
一、地区财政实力疲弱与加大基础设施建设投入之间矛盾
贫困地区的发展需要基础设施建设投入的加大，但存在财政实力有限的问题。如果单靠政府直接投资的方式落实基础设施建设、实现脱贫是不现实的。PPP模式主要适用于基础设施和公共服务领域，通过引入社会资本的方式，可将短期建设支出转化为合作期内的分期付费，有利于平滑财政支付资金压力、缓解投资资金不足的问题，以加快公共服务设施建设。因此PPP模式是解决贫困地区落后状况、加快推进贫困地区精准扶贫、精准脱贫的重要途径和方式。但是贫困地区财政收入少，即使引入社会资本后仍存在资金压力的情况还是客观存在的。
笔者认为，基础设施建设是贫困地区发展的前提，可有效带动地区资源、人才交流，因此基础设施建设势在必行。交通运输等公共服务领域少不了政府投入，在贫困地区无法负担的情况下，有赖于国家政策扶持。具体方式可以是通过有关政策文件，鼓励政策性金融机构提供融资支持，使得社会资本可以较低成本获得资金，提高参与项目的积极性；也可以是由金融机构作为联合体参与项目公司的组建，作为股东提供股权支持，降低债务杠杆，推动项目建设。
其次项目筛选及回报机制选取也较为重要。对于贫困地区的基础设施建设，应根据项目迫切程度，优先选取具有准经营性或经营性强的PPP项目，对应采用可行性缺口补助或使用者付费的回报机制，可在一定程度上减轻财政压力。
因此通过行政推动和市场驱动结合的方式，可有效提高项目落地率、促进基础设施建设。云南省楚雄州元谋县元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目正是行政推动和市场驱动双管齐下的体现。该项目建设地点为元谋县老城乡、元马镇、黄瓜园镇、平田乡四个乡镇，规划设计灌溉面积11.4万亩，项目实施后年平均节水量2158万m3，节水率达48.6%。此项目总投资达3.06亿元，其中政府出资约占40%，包括了中央配套资金和云南省级补贴资金；在项目准备阶段已获得农发基金专项基金、云南农田水利基金、农发行等的优惠贷款，最终项目获得了国开行的优惠融资利率支持；在回报机制帮忙，采用的是使用者付费，由项目区农户承担相应的水费，项目区农户价格为0.9元/立方米，种植大户则为1.3元/立方米，据此水平使用者付费收入即可覆盖还款需求，在保证社会资本回报率的前提下，使当地1.33万户、12.63万人直接收益，是PPP模式在“精准扶贫”应用的好例子。
二、长贫难顾，如何提高贫困地区造血能力？
古话说：“授人以鱼不如授人以渔”。贫困地区仅靠政府扶持，不提升自身能力，是无法实现“脱贫”的。因此精准对接项目、提高贫困地区造血能力是“精准脱贫”的核心。
根据项目类型有针对性的对项目进行排序，逐步实施是其中一种方式。大多数贫困地区在交通运输、供水、供电、供气等方面建设投入不足，基础设施服务水平落后，因此供给能力较为薄弱。同时这类项目具有一定经营性，可以考虑“使用者付费”或“可行性缺口补助”的方式作为回报机制，有利于减轻地方财政压力，因此可以优先这一类项目的实施。正如马斯洛需求层次理论，人类要满足生理需求后再满足安全需求。在交通运输、供水、供电等基础设施领域基本满足贫困地区的需求、有效改善人民生活环境、加强贫困地区与外界沟通后，可根据地区发展水平逐步开始产业扶贫，重心渐渐从基础设施转移到产业扶贫领域，在农林牧渔等传统行业尝试引进PPP模式，匹配村民收入，在社会资本的带动下促进贫困户自我能力的提升，实现从“输血”到“造血”，逐步实现“精准脱贫”的长期目标。
三、如何精准对接项目和社会资本？
刘海英（2018）认为目前PPP模式下精准扶贫项目与社会资本之间存在对接不顺畅的问题。一来我国疆土广阔，各地发展情况不同，扶贫工作遍布全国各地，二来不同的社会资本经营规模、业务范围、经济实力等都不同，项目和社会资本之间并未搭建有效的沟通渠道，不能及时进行供需资源调配，使得项目和社会资本匹配效率较低，影响了合作效率。“精准扶贫”讲究的是“精准”，因此如何利用有限的资源达到这个目的一直都是PPP与“精准扶贫”的关键。
目前国内有些地区开始构建精准扶贫的平台，但由于不是全国性的平台，不能有效降低沟通成本，项目和社会资本的匹配不能达到最大化，通过精准扶贫信息平台的优化、全国联网等方法，一定程度上降低信息不对称，实现有效资源供需配置。
四、结语
从PPP模式的特点以及“精准扶贫”、“精准脱贫”的宗旨来看，PPP模式确实是推动贫困地区发展的重要途径和方式，可以帮助贫困地区解决应资金不足导致无法发展的问题。同时随着PPP模式在脱贫工作的应用也暴露出一些问题，应结合实际，通过构建公平、操作性强的PPP合作机制，配合行政推动、市场驱动、完善相关规章制度等方式为PPP模式提供良好的政策和服务环境，发挥PPP模式优势推动扶贫工作有效实施。
参考文献：
[1] 廉超. PPP模式助推精准扶贫、精准脱贫[J]. 贵州社会科学, 2017(01):154-159.
[2] 刘海英, 王晓烨. PPP模式支持精准扶贫工作的问题与对策[J]. 经济论坛, 2018(8).
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