原创|地方城市文旅PPP发展环境评价体系的构建和运用


来自:睿立方咨询     发表于:2019-02-24 20:23:15     浏览:352次


自2018年4月以来,国家有关部委接连发文鼓励社会资本进入文旅产业,并给予一定的政策支持。文旅行业的PPP开发模式具有较为广阔的市场前景。这其间的关键问题是社会资本在参与地方城市文旅PPP项目开发时该如何选择市场以及项目开发重点该如何布局。针对这一问题,本文通过构建相应的解决方法并运用到具体案例中进行分析并提供政策建议。

作者:李祉豪 睿立方研究中心高级研究员

单位:南京睿立方投资咨询有限公司

一、引言


继2018年4月文化旅游部、财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发〔2018〕3号)后,11月两部门再次联合发布《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅产业发〔2018〕96号)。

而在2017年11月,财政部发文明确要对PPP入库项目进行集中清理。截至目前,全国各地共有约5万亿元的项目因各种问题被要求整改甚至直接被清退出库。因此形成了地方政府在发布、招标PPP项目上表现出明显的相对谨慎状态。

在此背景下,文化旅游类PPP项目却得到上级主管部门的认可和推介,同时近期文化旅游部联合多部门在乡村振兴和旅游扶贫发文,为乡村文化旅游发展提供金融和政策支持。这预示着文旅PPP项目在今后一段时间具有较大的发展潜力和应用前景。

根据全国PPP综合信息平台项目管理库公布的数据显示,截至今年9月30日,入库项目共有8402个。其中,文化类项目194个、旅游类项目336个,两者联合占比6.3%,相比库中大量的市政工程、交通运输和城镇开发类项目比重偏低。这说明在当前的PPP项目开发领域中,文化旅游类项目未形成主流模式,具有较大的市场开发潜力。同时结合当地旅游资源禀赋和乡村振兴战略的实施,以及实现精准扶贫和农业发展,文化旅游类PPP项目开发具有显著的社会经济效益。

在上述背景下,可以预见在今后一段时间内,文旅行业PPP项目会有较快的增长,市场得到较大开发。广大社会资本会参与其中。但是社会资本在选择参与地方城市的文旅PPP项目时会面临市场环境和项目开发重点布局的选择。本文通过构建地方城市文旅PPP发展环境评价体系尝试对这一问题进行解答,选取相应案例进行对比分析,并提供政策建议。

二、PPP发展环境指数

1内涵和评价框架


PPP发展环境指数是由清华大学PPP研究中心团队设计编制的,该指数综合了伴随PPP项目全生命周期(包括从设计、建设、运营、移交等各个环节)发展的各种条件和因素,主要涉及影响PPP项目的社会、经济、政治、法律因素等方面,是一个国家或地区综合竞争力的重要体现。

这些因素能综合反映一个国家或地区是否适合、从多大程度上适合以PPP模式进行基础设施和公共服务的投资、建设和运营。PPP发展环境指数能够为政府及社会资本方进行PPP模式决策提供参考,同时为各地政府完善PPP发展环境提供指引。

该指数从政府治理、财政保障、营商环境、发展需求四个一级指标对中国城市的PPP发展环境进行评价。各一级指标下设多个二级指标,二级指标下设多个三级指标,整体形成三级综合评价体系。在收集各级指标相关数据后,借鉴IMD、WEF等国际知名指数编制机构的方法进行加权评分。具体操作步骤如下:


2地方城市文旅PPP发展环境评价体系构建


在上述模型的基础上,结合旅游业发展实际,本文对该模型进行简化归并,尝试设计出用来评价当地文旅PPP发展环境的评价体系。整体框架结构和具体指标选取如下表1所示:

表1 地方城市文旅PPP发展环境评价体系框架



一级指标

二级指标

地方城市文旅PPP发展环境评价体系

财政维度

财政自给率

财政收入比率

地方政府债务余额

产业维度

旅行社数

A级景区数

星级饭店数

国内外游客接待人数

旅游收入

基建维度

路网密度

污水处理厂集中处理率

全社会用电量

人均日生活用水量

需求维度

固定资产投资增速

城镇化率

财政部入库项目数

财政部入库项目规模

发改委推介项目数

发改委推介项目规模

制表/李祉豪


财政维度主要衡量地方政府财政能力和财政健康程度。PPP项目开发离不开地方政府的财政支持,地方政府财政的健康程度影响着PPP项目的可持续发展。该维度下设城投债总额、财政自给率和财政收入比率三个指标。

财政自给率是指年度财政收入占年度财政支出的比率,反映了政府年度财政支出中多少比例能够通过自身财政收入供给;财政收入比率是指年度财政收入占年度GDP的比率,反映了地方经济活动创造财政收入的水平。

产业维度主要衡量地方旅游业发展水平。地方旅游业发展水平与文旅类PPP项目的开发关系密切,直接影响项目运营期的使用者付费情况和需求量大小,产生重要的经济和社会效应。该维度下设旅行社数、A级景区数、星级饭店数、国内外游客接待人数、旅游收入五个指标。

基建维度主要衡量地方基础设施建设水平。基础设施条件在PPP项目全生命周期中都具有重要作用,直接影响项目开发的建设运营成本和交易条件以及权利义务边界的制定。该维度下设路网密度、污水处理厂集中处理率、全社会用电量、人均日生活用水量四个指标。

需求维度主要衡量地方在基础设施和公共服务等公共产品上的需求缺口,以及地方政府采用PPP模式提供这些公共产品的意愿,反映了PPP发展的客观需求和主观需要。该维度下设固定资产投资增速、城镇化率、财政部入库项目数、财政部入库项目规模、发改委推介项目数、发改委推介项目规模六个指标。

根据以上构建的文旅PPP发展环境评价体系,结合已有数据资料和实际,本文选取了江西省吉安市和陕西省渭南市进行案例分析。

三、案例分析


1背景简介

吉安市位于江西省西部,西接湖南省株洲市,是长江中游城市群的重要成员,面积25341平方千米,下辖2区1市10县,人口530.4万人。吉安作为历史文化古城,赣文化的重要发祥地,境内文化旅游资源丰富,拥有享誉全国的革命圣地井冈山,a级景区33家。2017年江西省实现GDP20818.5亿元,居全国31个省市区第15位。吉安市实现GDP1633.47亿元,居江西省第6位。

渭南市位于陕西省东部,东接河南省三门峡市,是关中城市群的重要成员,面积13134平方千米,下辖2区7县2市,人口538.29万人。渭南作为历史文化古城,关中文化重要基地,境内文化旅游资源丰富,拥有驰名中外的西岳华山,a级景区27家。2017年陕西省实现GDP21898.81亿元,居全国31个省市区第16位。渭南市实现GDP1650.63亿元,居陕西省第5位。

吉安渭南两市经济发展水平相近,地理条件以及文旅资源禀赋相似,两者在财政部PPP入库项目中均收录有文化旅游类PPP项目。因此本文基于上述特点综合运用上文构建的文旅PPP发展环境评价体系进行对比分析。

2结果分析



制图/李祉豪

图1 吉安渭南两市文旅PPP发展环境评价体系综合得分


根据图1我们发现,吉安渭南两市在财政维度和基建维度得分差距不大,而在需求维度方面渭南市得分明显高于吉安市。这说明相比吉安市,渭南市对PPP项目开发尤其市文旅类PPP项目的开发具有较强的发展需求。其原因结合两市在产业维度的得分我们不难发现,在两市具有相似文化旅游资源禀赋的情况下,吉安市旅游业发展水平要高于渭南市,说明今后渭南市在旅游业发展仍具有较大开发价值和市场空间拓展。为进一步分析两市在四个维度下的分指标得分情况并对上述分析结果进行深入分析,我们得出两市在该评价体系的分指标得分,其结果如下图2所示:


制图/李祉豪

图2 吉安渭南两市文旅PPP发展环境评价体系分指标得分

根据图2我们对两市在分指标得分的结果我们可以发现,吉安市的财政保障不如渭南市,其财政自给率小于1说明该市财政入不敷出,存在举债融资的情况,其政府债务余额接近渭南市。在此形势下吉安市进行PPP项目开发表现出谨慎态度,不仅固定资产投资增速低于渭南市,两部委入库项目数和入库规模都远低于渭南市。结合其在基建和产业维度的分指标得分,我们发现吉安市旅游业发展水平要好于渭南市,旅行社数和旅游收入两项指标得分明显高于渭南市,这都表明吉安市充分利用已有资源禀赋,把旅游业作为重点产业发展。但从基建维度分指标得分来看,吉安市得分相比渭南市大多偏低,这说明在今后的经济工作中地方政府应着重于加强基础设施建设,提高基础设施水平,从而为产业发展创造更好的基础条件。

渭南市财政自给率大于1说明渭南市实现了财政盈余,但财政收入比率偏低、政府债务余额高于吉安市,说明今后面临财政收入增速减缓和政府偿债压力增加的风险。在此背景下结合图2我们明显发现,渭南市在提供公共服务上更多地通过PPP项目开发而非城投债的方式履行该政府职能。其两部委入库项目数和入库规模明显高于吉安市,固定资产投资增速也具有较高水平,当然这背后也离不开财政自给自足实现盈余的基本条件。在基建维度渭南市各项指标得分要好于吉安市,说明该市基础设施服务相对完善。但在产业维度上,不论是综合得分还是分指标得分,渭南市低于吉安市,这说明渭南市未充分发展利用现有的旅游资源禀赋,未来具有较大的市场开发价值和发展潜力。

3实施建议


综合上述分析并结合文旅PPP项目开发特点,两市在文旅PPP项目开发都具有较大潜力并具有各自不同特点。吉安市首先应着力于提高当地基础设施服务水平,加强基础设施建设,为项目开展创造优质的硬件基础。为应对当前的财政赤字和未来的债务风险管控,吉安市可考虑更多的引入PPP模式投资公共服务建设领域。在该项目开发上,吉安市应充分利用现有条件推进旅游业价值提升,发展全域旅游,推动景区改造提升,充分挖掘当地文化旅游资源,继续推动旅游业健康发展。

渭南市当前实现财政盈余,PPP项目开发重点偏向市政工程和城镇开发,为应对财政赤字风险和规模庞大的PPP全生命周期管控,今后渭南市在PPP项目开发上应向重点民生领域和公共服务短板倾斜,应注重项目开发的改质提效。而在文旅类PPP项目开发上渭南市具有较大开放空间,应结合现有文旅资源重点推进该领域建设,完善现有基础设施建设,提高旅游业相应配套条件,充分发挥旅游业在乡村振兴战略中的作用。

四、结语


文旅PPP发展环境评价体系的构建以及案例分析的结果为PPP项目的开发提供了一种思路。在该思路下我们进行PPP项目全生命周期的开发和管理能够结合当地各项硬件软件指标以及开发环境进行可行性分析,从而降低PPP项目开发失败的可能性,避免盲目招标忽视当地实际而又缺乏显著社会经济效益的情况。当然该评价体系的构建以及指标的选择可结合分析样本容量大小和社会经济发展水平进行不断调整和完善,从而提高其适用性。

随着2018年11月文化旅游部、国务院扶贫办、中国农业发展银行联合发布《关于组织推荐金融支持旅游扶贫重点项目的通知》(旅办发〔2018〕66号)和近期文化旅游部等17部门联合发布《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》(文旅资源发〔2018〕98号)的出台,该评价体系可以向这两方面倾斜,考虑增加有关金融支持和乡村旅游的分级指标,从而在未来项目前期分析和决策中发挥更大作用。


本文为睿立方咨询原创,

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