【提案聚焦】今年政协提交了哪些PPP提案!

全国政协委员严彬：加快推进绿色PPP项目

摘要：

全国政协委员严彬建议：建立覆盖PPP项目全生命周期的机制，推动环保等产业由工程建设向服务运营转型，为加快推进绿色PPP项目提供良好的“土壤”。

§完善投资回报机制，释放环境资源价值。

§创新环境治理模式，推动环保企业技术创新。

§制定税收优惠政策，吸引社会资本参与。

§严格绩效付费机制，倒逼市场准入门槛提升。

“十三五”以来，各级政府高度重视“绿色发展”，不断强化“两高”行业污染减排和末端治理，解决存量污染物治理和生态环境修复问题，并对加强绿色基础设施建设和完善公共服务体系提出了更高的要求。随着绿色发展的不断深化，环境治理及相关公共服务的需求将持续快速增长。

环境治理和修复等绿色项目具有典型的公益性特征，投资需求大、项目运营和投资回收周期长，长期以来主要依赖公共财政投入。在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下，绿色发展“拥抱”PPP成为必然选择。虽然，ppp模式的应用极大促进了环保等绿色产业的市场化程度，拓宽了绿色产业的发展空间，但是投资回报机制缺乏、技术与模式创新不足、融资困难、同质化竞争严重等问题仍然制约着绿色经济可持续发展。因此，在绿色领域推进ppp项目，应在以强化环境质量改善为核心目标的基础上，重点完善投资回报机制，创新治理模式。

鉴于此，全国政协委员严彬建议：建立覆盖PPP项目全生命周期的机制，推动环保等产业由工程建设向服务运营转型，为加快推进绿色PPP项目提供良好的“土壤”。一是完善投资回报机制，释放环境资源价值。绿色PPP项目公益性较强，除市政污水和垃圾处理等能够在未来产生稳定收益的项目外，其他如水源保护、生态修复、水体治理等项目都需依靠政府付费来支持。探索建立相关投资回报机制，吸引社会资本参与，才能减轻政府财政负担，推动环保产业进一步扩容。具体来说，可以积极利用环境修复及治理所产生的环境资源价值，探索采用资源组合开发模式，将单纯的环境修复和治理项目与其他能够创造稳定收益的资源开发项目相结合，包括修复地区周围的土地开发、生态农业、生态旅游、林下经济等。二是创新环境治理模式，推动环保企业技术创新。要积极鼓励社会资本方、环保企业进行技术创新，从而降低环境治理等绿色项目的运营成本，并通过PPP项目灵活的定价和调价机制，将项目执行过程中因降低成本产生的利润让与社会资本方，从而最大限度地形成对社会资本方进行环境治理模式创新的正向激励机制。三是制定税收优惠政策，吸引社会资本参与。税收优惠政策也是显著提高社会资本参与绿色PPP项目的重要手段。建议研究出台针对绿色PPP项目的税收优惠政策，在PPP项目公司成立和到期资产交易转让两个阶段，在增值税、所得税等主体税种上给予一定优惠，切实降低PPP项目公司的经营成本，提高社会资本参与的积极性。四是严格绩效付费机制，倒逼市场准入门槛提升。严格执行绩效付费机制是保证环境服务供给质量的重要手段，也是倒逼绿色PPP项目提高准入门槛的有效措施。在绿色PPP项目的方案论证和财政双评阶段，主管部门对绿色PPP项目的环境改善效果与应付费机制进行重点评审，对环境绩效考核不明确、不可行或按绩效付费机制不合理的项目，坚决予以否决。五是借助绿色金融政策“东风”，推动绿色PPP模式和政策创新。

结合创建国家生态原产地产品保护示范城市、环境保护模范城市、循环经济示范城市等活动，设立绿色金融试点示范区，组织开展绿色PPP模式与政策创新试点，在环境治理模式创新、完善投资回报机制、强化绩效付费机制、绿色金融政策融合等方面进行积极探索，在不同绿色产业领域，探索发展新模式和新业态，将各试点区域建设成绿色产业和绿色金融政策互相促进、协同发展的示范区，以多元化的绿色金融创新工具为手段，采用债券为主的融资模式，重点支持包括环境治理和生态保护在内的绿色项目采用PPP模式。

来源：证券日报网

环境商会关于保障环保PPP项目稳定开展的提案

摘要：

2019年3月1日，由全国工商联环境商会主办的“环境企业家媒体见面会”在北京召开。会议期间还公布了由环境商会牵头会员企业共同起草的四份提案和议案初稿。其中，经全国工商联组织专家初审和主席办公会审议后，确定环境商会报送的《关于保障环保PPP项目稳定开展的提案》初稿，将以全国工商联团体提案形式提交全国政协会议。

关于保障环保PPP项目稳定开展的提案（初稿）

2014年以来，随着国家发改委和财政部大力推进PPP模式，环境基础设施领域迎来了一波PPP项目建设热潮。2017年下半年规范性政策紧密出台，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合平台项目库管理的通知》（财金[2017]92号），加强了PPP项目的规范化运行，对于一些不符合规范或不适合使用PPP方式的项目进行清理，防止PPP异化为地方融资平台，遏制地方政府隐性债务增量，环境基础设施建设领域也面临着调整和挑战。

当前，环保行业PPP市场发展存在以下问题：

一是在金融降杠杆稳杠杆的政策环境下，许多环保PPP 中标“大户”陷入财务困境。一方面，2018年下半年环保行业企业债务违约风险加大，融资渠道全面萎缩，金融机构对于PPP项目贷款融资谨慎评估，政府付费类、可行性缺口补助PPP项目融资难度加大，贷款规模下降成本飙升，PPP项目融资成本激涨至五年贷款基准利率上浮10%-30%左右，许多进入建设期和运营期的项目呈现难以为继的态势。融资总量和成本是PPP项目能否成功实施的关键因素,银行系统和金融机构应合理保障存量项目的正常融资需求，不随意抽贷、压贷或停贷。另一方面，地方财政支出管理能力不足，造成环保项目应收账款畸高不下。由于财政部控制PPP项目支出不得超出当地一般公共预算支出比例10%的要求，一些地方政府没有将环境基础设施运营费用纳入财政预算，或者相应预算额度严重不足，但又没有明确稳定的付费资金来源，导致污水垃圾服务费用无法及时足额支付，实质上已经形成地方政府隐性债务。

二是环保产业PPP市场规模缩小增速下滑。自2014年PPP模式加速推进以来，地方建设投资过热前期准备不足，项目泛化异化等乱象频发，大量生态环保项目集中性爆发使市政领域规模扩张过快，凸显行业服务能力滞后。根据某研究机构统计，截至2018年8月底，财政部PPP项目库中在库项目共12425个，投资额约17万亿，其中环保项目数量3889个，占比全库31%，投资额约3万亿，占比全库总投资额18%。财政部要求各地在2018年3月31日前完成项目管理库集中清理，管理库退出641个PPP项目。同时，储备清单库也退出较多PPP项目。按照某研究机构数据显示，从2017年第二季度至2018年8月底，财政部PPP项目库出库环保项目约1873个。环境基础设施领域开始结构性调整和转型升级，新增项目数量下降增速放缓，产业细分领域出现结构性产能过剩。

三是在监管趋严背景下，许多财政承受能力有限的地方政府叫停PPP项目。某些地方政府观望中央政策导向，要求政府投资类所有续建及未开工建设项目一律停止施工建设，现金流少，缺少经营性质的PPP项目受到严格限制，以防范化解政府债务风险。一批单项污泥、污水垃圾处理环保项目被清理或暂停。

为了引导我国环境领域PPP模式的健康发展推行，实现环保行业的稳健增长，提出以下建议：

1、加强地方政府信用体系建设。建议加大信息披露力度，建立黑名单，并与中央财政转移支付挂钩，减少地方政府违约毁约风险，以督促履行公共服务责任。对于违约毁约而侵犯合作方的合法权益行为，在地方主管领导干部绩效考评中应统筹考虑。完善PPP合同终止和回购补偿机制，建立政府PPP违约担保基金，由于法律政策变动而终止项目或不支付合法收益，社会资本可以通过有效的投诉、赔偿和救济渠道维护应得权益。

2、完善绿色金融政策支持环保项目建设。保障已签约和开工的PPP项目的正常运作，满足合理融资需求。落实多部委关于鼓励运用PPP模式盘活存量资产的相关政策，拓展与PPP项目周期性匹配的直接融资方式，加快PPP资产证券化和PPP项目专项债的实施。

3、适度提升地方政府环境服务供给能力。按照国务院《保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号）要求，应着力补齐我国生态环保领域短板，保持有效投资力度。财政部应指导地方政府精准执行控制地方债务的政策导向，避免“一刀切”叫停PPP项目的简单化做法，防止人为导致违约风险。污水垃圾处理属于公共服务领域，市场化程度较高，地方政府负有环境主体责任和义务，应保障合理再投资和优质环保项目的建设需求。

全联环境服务业商会

2019年3月1日

来源：全联环境商会

民盟中央：有些地方借PPP之名变相融资，建议加强监管

今年全国两会期间，民盟中央向全国政协十三届二次会议提交了《关于加强PPP项目监管，优化政务诚信环境的提案》（以下简称《提案》）。

《提案》指出，随着我国城镇化进程的不断加速，各类公共设施建设需求大幅增加，政府债务负担也与日俱增。各级党委政府高度重视化解政府债务工作，其中一项重要措施就是在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式（以下简称PPP）。近年来，PPP项目取得了长足发展，但一些项目在实际操作过程中存在一些问题，影响了推广的成效，一定程度上也削弱政府公信力，影响了政务诚信建设，应当引起高度重视。存在的主要问题有：

一是有些地方政府借PPP之名变相融资。投资者不承担风险，以明股实债、政府保底、回购承诺等形式，由政府“兜底”，不仅没有帮政府卸包袱，反而让政府背上高息债务。二是思维习惯固化。基层存在对PPP模式的抵触、恐慌情绪，思想固化，宁愿自己背债来做，也不愿社会资本参与进来。三是法律保障不足。现行有关法律政策层次低、效力不高、职责分工不明确。财政、金融、土地管理、工程建设管理等相关法律法规存在交叉、冲突现象。财政部、发展改革委、人民银行等于2015年联合制定了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见》，但内容不够全面和具体，一旦项目产生分歧，很难有一个鉴定标准，增加了解决纠纷的难度。四是部门协调不畅。没有相应的总体协调机制，且项目竞争机制不完善，排他性机制、风险分担和收益分配机制不合理，有“重建设、轻运营”倾向。

为此，民盟中央在上述《提案》中建议：

一、转变投融资理念。国务院明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式，剥离了融资平台公司的政府融资职能，以融资平台作为地方建设投融资的主导模式必须转型。应深刻理解PPP模式不仅是一种投融资方式，而且是传统基础设施领域和公共服务领域供给理念和模式的变革，社会资本方应牢固树立价值投资理念，摒弃“短、平、快”的投机心理，坚持合作共赢的投资理念。

二、健全法规和管理体系。加大立法保障力度，从国家层面出台相关法律法规，先期对《采购法》和《招投标法》进行修改。不断规范完善管理体制，出台完善项目操作指南，形成对风险评价、政府合理承诺、绩效付费、退出机制、纠纷处理等的指导意见，简化项目前期审批程序，科学控制运营成本。建立健全工作制度，如PPP争议解决机制、风险分担和收益分配解决机制、动态管理与调节机制等。

三、加强诚信监管。完善PPP项目信息公开制度，财政部门等加强对PPP项目全周期信息监管。充分做好项目筛选和评估论证，严把入口关。强化PPP项目预算管理，健全财政承受能力论证制度，完善政府预算信息公开制度和预算绩效监管制度，专项列出PPP项目，公开绩效监管评价结果。建立失信惩戒机制，加强PPP项目政府失信信息平台建设，建立政府失信责任追究制度及责任倒查机制，健全政府部门信用修复机制，加大惩戒力度，终身追责。

四、多措筹资强化金融支持。探索保险类资金投放的支持措施。顶层设计上可在某些省市探索基本养老保险的5%左右用于基础设施投资，进一步放宽社保基金、住房基金投资领域限制条件，为PPP项目拓宽融资渠道。开拓多元化融资渠道，在抵押方式上，可以考虑从以往以资产类抵押物逐渐转向收益类抵押物，应鼓励项目公司利用排污权、收费权、特许经营权等质押担保贷款，放开融资渠道，允许银行贷款、委托贷款、股权、债券等作为PPP项目资金来源，尝试采用资产证券化（ABS）方式盘活存量基础设施。