原创|不同土地供给模式下养老PPP项目交易结构设计研究


来自:睿立方咨询     发表于:2019-03-08 15:43:56     浏览:460次

“老有所养”是人类最基本的需求之一。20世纪末期以来,我国人口老龄化趋势日益严峻,在养老机构建设和运营中引入PPP模式是养老服务市场化和多元化的有益探索,本文从分析我国养老政策以及养老项目运作现状出发,进行PPP模式适用养老服务领域的范围分析,总结不同供地模式下养老PPP项目交易结构设计。

作者:李丹丹  睿立方咨询高级项目经理

单位:南京睿立方投资咨询有限公司

一、引言

21世纪以来随着我国经济的快速发展,人口老龄化问题日益突出。截止到 2017年末,我国60周岁及以上的老年人口数占总人口的比例为17.3%,65 周岁及以上老年人口数为15831万人,占总人口的比例为11.4%,随着老龄人口的不断增长,居民对养老机构的需求也不断增长,原有的养老机构数量已经无法满足人们日益增长养老需求,仅靠政府投资无法满足市场需求。


因此需要发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过PPP模式将社会资本引入养老领域,PPP模式的运作形式与养老服务行业所具有的公共服务性质相契合,不仅可以转变政府职能、加强政府监管、减轻财政压力,也使社会资本发挥出最大价值、提高自身利润水平,同时满足老年人口需求,有利于实现“多赢”局面。


本文从分析我国养老政策以及养老项目运作现状出发,进行PPP模式适用养老服务领域的范围分析,总结不同供地模式下养老项目交易结构设计。

二、养老项目PPP运作概述

1养老领域PPP政策支持


2040年我国将不可逆转地进入超老龄化社会。在新常态经济发展背景下,以养老机构为核心的养老PPP产业作为一个新的经济突破点得到了各方政策的大力支持。


2015年2月,民政部、发改委等10部门联合发布《鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号),指出要支持社会资本采用采PPP等模式参与建设或发展养老机构。


2016年12月,国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)(以下简称“《意见》”),坚持在政府主导的前提下,进一步引导社会力量积极参与养老服务业会力量积极参与养老服务业。


2017年8月,财政部、民政部、人社部三部委印发的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(财金〔2017〕86 号)明确支持运用 PPP 模式推进养老服务业供给侧结构性改革,借助社会资本提高养老服务的供给效率和能力。


在一系列政策的导向下,应用 PPP 模式发展养老服务业具有良好的契机模式,这些政策的出台表明了政府对多方主体参与养老事业的认可和鼓励,同时为社会资本进入公共服务领域创造了良好的政治环境,以政府与社会合作的多元型或混合型福利模式推动我国养老福利事业。


2养老项目PPP模式运作现状


1.仍处于初步摸索发展阶段


制图/李丹丹


图1:2013-2017年养老PPP项目数量


PPP模式在养老机构建设中的应用时间较短。从在2014 年财政部公布的首批 PPP 示范项目中的无到2016年第三批示范项目中的25个,养老服务示范PPP项目数量上不断升高,体现了PPP在我国养老机构建设领域的应用得到了认可,并逐步被推广。2018年2月,财政部已经公布的第四批PPP示范项目共396个,其中属于养老领域的共8个。截止 2019年1月,财政部 PPP 综合信息平台中我国养老 PPP 项目共194个,其中几乎近半数的项目处于识别阶段,大部分入库的养老项目依然处在“休眠”状态,处于移交阶段的 PPP 养老项目更是凤毛麟角。养老项目数量的占比也有下降,这标志着PPP政策已逐渐从“大水漫灌”到精准推进,养老PPP的应用也进入一个更加规范,要求更加严格的阶段,不再一味追求数量。总体来看,我国养老机构建设中 PPP 模式的应用仍处于初步摸索发展阶段。


2.养老PPP项目地区分布不均匀


制图/李丹丹


图2:截止2017年8月养老PPP项目地域分布情况


从全国 PPP 综合信息平台项目库数据来看,省级单位中,山东、河南PPP养老项目远远高于其他省份,新疆、四川、内蒙古数量紧随其后随其后,养老项目个数不超过5个的有20个省级单位,天津、上海、广东、海南、西藏、重庆等地养老PPP服务项目个数为0。


3.投资领域集中,运作模式与投资回报方式单一


制图/李丹丹


图3:PPP模式下养老机构投资回报方式占比


就全国 PPP 综合信息平台项目库数据来看,PPP 养老项目主要集中在养老业、医养结合、老年公寓这三个领域,有超过90%的养老机构PPP项目采用的是 BOT或 BOO模式,这两种模式对于社会资本前期的资金投入有更高的要求,不论是BOT还是BOO模式,都需要社会资本前期的大量投入,或者政府以补贴的形式给项目以扶持。现今的PPP养老服务项目回报机制还是以所使用者付费为主,这一比例达到了79%,而以可行性缺口补助与政府付费项目仅占17.65%。


4.落地状况不佳


虽然我国养老服务业 PPP 项目的推广和运用的积极性较高,但是养老服务 PPP 项目落地状况却不佳,落地率不到20%,究其原因,一是养老PPP项目本身存在诸多不确定性,养老项目与基础设施项目相比存在形态多样、强调软性服务、收费机制复杂,价格弹性大等特点,目前的养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老,仅仅是社区养老机构就包括托老所、老年活动站、日间照料中心等多种形态,多样化的形态导致了养老项目很难找到对口的PPP模式并形成一套比较固定和成熟的模式。二是养老项目往往资金投入力度较大,耗时较长,增加了社会资本投资的不确定性;三是因为养老项目的特殊性,许多养老机构接受政府指导定价机构接受政府指导定价,盈利水平难以吸引到社会资本方,直接打击了投资人的投资信心。


3养老PPP项目适用范围分析


PPP 模式建设的养老机构主要可以有公建民营、民建公助、民建民营等几种方式。


1.公建民营


政府根据需要举办养老机构,由政府出资筹建,然后承包给私人部门进行经营管理,一般是通过外包方式来实现。该类合作项目中,养老服务设施的投资人、设立人均为国家或集体,因此国家或集体应享有设施的所有权;私人部门则承担着运营、维护、管理等义务,享有经营权和管理权。通过承包、租赁等方式的合作项目,项目运营过程中的收益均归属于运营方。而托管方式下的合作项目,项目运营的收益均归属于委托方所有。合同期限届满后,运营方需将项目的管理权转移给项目所有权方。这种方式实现了经营权和管理权的分离,政府的职能主要是监督民营部门是否按照合同或法律进行经营管理,而私人部门为了提高自身的合理利润,不断地提高机构的运行效率和自身的管理水平,承担了较小的风险。这种方式对政府的资金实力要求较高,一般只适用于经济较发达地区。


2.民建民营


民建民营是指医养结合机构建设的主体是民营企业,政府只起到协助作用,这种方式机构的所有权和经营权归民营企业永久所有。私人部门则负责全部的投资和运营并收回回报。政府不插手项目的具体建设和运营,主要职责是制定出台一系列政策法规、优惠扶持政策,或者给予资金支持、水电费减免等,为民建民营医养结合机构提供更好的政策环境,建立更好的准入机制,鼓励民间力量更多地加入到医养结合的建设中来。


3.民建公助


民办公助类养老服务PPP项目中,由于项目建设的资金主要由私人资本投资,因此项目的所有权应归属于建设该项目的民办机构。对于举办的医养结合机构收费基础较好,可以覆盖投资成本项目时,可以采用BOT、BOOT 方式推进;对于收费基础不好,服务对象多为“三无”、“五保”、“高龄”、“失能”、“失独”等特殊困难的老年群体时,收取费用不足以弥补成本需要政府补贴的,可以采用BOT、BOO等模式推进。


当然,在我国目前养老服务市场中,民办养老机构分为营利性和非营利性两种。营利性的养老机构财产归属根据其登记为个人独资企业、合伙企业或是公司制企业而不同。而对于非营利性养老机构,因为该机构本身的非营利属性,按照我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,其养老服务设施的财产属于社会公共财产,不能用于分红。非营利性养老机构虽然能享受到税费、用地等方面的优惠政策,但对投资者而言,这类项目的产权和营利方式受到了较大的限制。

三、不同供地模式下养老PPP项目交易结构设计

1养老项目土地供给模式


近年来,国家出台了一系列用地政策及细则鼓励和推进养老产业发展。根据国土资源部办公厅《关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》(国土资厅发〔2014〕11号)(以下简称“《养老服务设施用地指导意见》”)相关规定:“经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构的,其养老服务设施用地可采取划拨方式供地。民间资本举办的非营利性养老服务机构,经养老主管部门认定后同意变更为营利性养老服务机构的,其养老服务设施用地应当报经市、县人民政府批准后,可以办理协议出让(租赁)土地手续,补缴土地出让金(租金)。营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主。土地出让(租赁)计划公布后,同一宗养老服务设施用地有两个或者两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式供地。” 根据《意见》规定:“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作(PPP)方式的项目,可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。”《土地管理法实施条例》将国有土地使用权作价出资或者入股明确为土地有偿使用方式之一。该条例第29条规定:“国有土地有偿使用的方式包括:(1)国有土地使用权出让;(2)国有土地租赁;(3)国有土地使用权作价出资(入股)。”


综上所述,养老项目建设用地来源以国有建设用地为主,集体建设用地为补充。建设用地供给模式主要包括四种:划拨、出让、租赁、作价入股。其中,营利性养老服务设施用地,应当以租赁、出让等有偿方式供应,原则上以租赁方式为主,非营利养老机构才能采取划拨用地方式,对于养老PPP项目还可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。地区不同、建设用地来源不同,土地供应模式也存在差异,本文仅讨论不同土地供应模式新建养老PPP项目的交易结构设计。


2不同供地模式PPP交易结构


1.土地出让/出租+BOT模式


因本文讨论的为新建老年公寓项目,项目操作模式可选择BOT模式。政府可考虑采取出让/出租的方式提供项目用地,选择土地出让方式,土地出让金需纳入PPP项目总投资中,由项目公司享有土地使用权。选择土地租赁方式的,项目实施机构在以划拨方式取得项目建设用地后,需与项目公司签署土地租赁协议,由项目公司根据租赁协议向项目实施机构支付土地使用权年租金。


在土地有偿使用的方式下,养老PPP项目交易结构与一般PPP项目没有区别,即由中标社会资本与政府方出资代表共同设立项目公司(企业性质养老机构),并由其承担养老相关职责并正常拥有投资收益分红的权利。具体运作方式见下图4。


制图/李丹丹


图4:出让/出租用地下PPP运作模式


2.划拨用地+BOT模式


如果采取划拨用地的方式,考虑到《养老服务设施用地指导意见》关于非营利性养老机构用地规定,以及民非投资收益不能分红的政策规定,可由项目公司设立养老机构(性质为民非企业),或者由项目实施机构利用现有的养老机构或设立新的养老机构,养老机构由项目公司进行运营管理,向养老人群提供养老服务,并向服务对象收取一定的费用,项目公司通过养老机构支付运营管理费、租赁费等实现民非机构利润的“合法转移”,并以此收回投资取得合理回报。具体的:


(1)政府设立养老机构:如果项目实施机构已有相应的养老机构,可由民政局利用原有养老机构作为承接主体。项目实施机构通过采购程序,选择合适的社会资本方和政府方出资代表共同出资设立项目公司(SPV),项目实施机构授予项目公司一定期限的经营权,在合作期内由项目公司负责本项目的建设及运营、维护管理。进入运营期后,养老机构由项目公司进行托管运营,向养老人群提供养老服务,并向服务对象收取一定的费用;合作期满后,项目公司需将项目资产无偿移交给政府方。项目公司的收入来源主要有以下几个方面:一是养老机构的托管收入,该部分费用由养老机构收取使用者付费后从其中列支;二是资产可用性服务收入(类似租金),该部分费用由养老机构收取使用者付费后从其中列支;三是项目附带的其他经营性收入,如超市、食堂等。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图5所示。


制图/李丹丹


图5:划拨用地下政府设立养老机构运作模式及回报机制


(2)项目公司设立养老机构:项目实施机构通过采购程序,选择合适的社会资本方和政府方出资代表设立项目公司(SPV),项目实施机构授予项目公司一定期限的经营权,在合作期内由项目公司负责本项目的建设及运营、维护管理。项目建设完成后,项目公司以项目资产捐赠/出租的形式来设立非营利性养老机构;进入运营期后,养老机构由项目公司进行运营管理,向养老人群提供养老服务,并向服务对象收取一定的费用。合作期满后,项目公司需将项目资产无偿移交给政府方。在这一模式中,项目公司的收入来源养老机构的运营管理收入。该类型项目PPP运作模式的基本框架和资金流向如下图6所示。


制图/李丹丹


图6:划拨用地下项目公司设立养老机构运作模式及回报机制


3.作价出资或入股方式+BOT模式


为解决项目用地及项目公司投资收益分红的问题,养老PPP项目还可考虑土地作价出资或者入股方式,具体为:由市政府委托评估公司对拟入股的土地使用权价值进行评估,并制定《作价出资入股方案》,市政府作为出资人,与社会资本方签订项目公司章程,以股东身份共同申请设立PPP项目公司(企业性质),其中政府以土地使用权出资,社会资本以货币出资。项目公司成立后,项目实施机构与项目公司签订《PPP项目合同》,授予项目公司一定期限的经营权。经营期限内,项目公司负责项目的投融资、建设以及运营、维护和管理,同时享有获得相应收入的权利。项目合作期满后,项目公司无偿移交所有资产给政府方。项目公司收益来源主要为通过运营养老项目获取运营收入。具体运作方式见下图7。


制图/李丹丹


图7:作价出资或入股下PPP运作模式及回报机制

四、小结

 “老有所养”是社会最基本的责任,是人类最基本的需求之一。20世纪末期以来,我国人口老龄化趋势日益严峻,养老已成为影响我国当前及以后经济和社会发展的重要问题。


发展机构养老是适应我国经济社会发展和经济体制的可行选择,在养老机构建设和运营中引入PPP模式是养老服务市场化和多元化的有益探索,养老领域引入PPP模式在我国尚处于初期和探索阶段,存在起步晚、时间短、项目地域分布不均衡、PPP 养老项目投资领域集中、运作模式与投资回报方式单一等问题。


土地供应模式的差异导致了养老PPP项目实际操作的复杂程度,但是总体来说,在养老机构中引入PPP模式具有较好的社会收益、政府收益和企业收益,是推动我国养老服业供给侧结构改革的重要组成部分,关键是需要因地制宜,根据项目的实际情况合理的设计好项目的交易结构和运作结构,为我国养老事业在PPP模式下的应用发展保驾护航。


本文为睿立方咨询原创,

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END

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