Public-Private-Partnership (以下简称PPP) 模式起源于英国, 是政府部门融通资金进行公共基础设施建设的一种全新模式。其在缓解政府财政压力、满足社会公共基础设施建设要求、拓展企业资本投资空间等方面具有独到的优势。但PPP模式一般应用于资本需求大、建设周期长, 并且投资回报周期普遍较长的项目, 因此社会资本参与需要承担较大的风险。在我国政府一系列政策的鼓励支持下, 采用PPP模式进行公共基础设施建设的项目数呈迅速增加态势, 而我国企业对此类项目的会计核算尚处于探索阶段。
政府部门为鼓励企业参与投资, 往往会向参与的企业约定以某种方式支付投资弥补专项资金, 目前我国的《企业会计准则》对这类专项资金的会计核算没有明确的处理规范, 企业往往将其作为政府补助进行核算。会计核算的不规范不利于政府的监管和市场的监督, 也不利于社会正确认识PPP模式的价值, 更不利于PPP模式在我国的长远健康发展。
2014年9月, 广东省兴宁市人民政府 (以下简称兴宁市政府) 与广东明珠集团有限公司 (以下简称广东明珠) 共同参与兴宁市南部新城首期土地一级开发及部分公共设施建设项目 (以下简称项目) 。经多方协商, 兴宁市城市投资发展有限公司 (以下简称兴宁城投) 、广东明珠、恩平市二建集团有限公司 (以下简称恩平二建) 签订《兴宁市南部新城首期土地一级开发及部分公共设施建设合作协议》 (以下简称合作协议) , 共同出资成立项目公司。项目总投资金额约为20.02亿元, 采用的是“项目投资建设、运营一体化+政府购买服务”的BOT模式, 由项目公司负责本项目的投融资、建设及运营维护。
根据合作协议, 兴宁市政府在项目公司营运期间应支付以下三类专项资金:一是贷款利息专项资金, 兴宁市政府每月应向项目公司支付数额与本项目实际发生的贷款利息数额相等的贷款利息专项资金;二是亏损弥补专项资金, 如果项目公司在任何年度经审计后当年出现亏损, 兴宁市政府将在下一年3月20日前向项目公司支付数额与其当年亏损的数额相等的亏损弥补专项资金;三是投资弥补专项资金, 兴宁市政府应根据广东明珠和恩平二建实际缴纳项目公司注册资本的金额和时间, 每月向其支付投资弥补专项资金。
在项目可行性分析报告中, 广东明珠确定将投资弥补专项资金纳入营业外收入———政府补贴收入进行核算。广东明珠在2014年、2015年分别收到投资弥补专项资金123.88万元、6.1万元, 作为与收益相关的政府补助计入当期损益。广东明珠只说明了其来源, 未说明其划分的依据、是否满足与收益相关的政府补助的确认条件等。
实质重于形式原则要求企业应根据交易或事项的经济实质进行会计核算, 广东明珠将投资弥补专项资金作为营业外收入进行核算显然不当。广东明珠投入巨额资金参与项目开发, 属于企业正常的投资经营活动, 与该投资有关的经济业务都应纳入该项投资的核算范围。因而项目涉及的三类专项资金 (贷款利息专项资金、亏损弥补专项资金、投资弥补专项资金) 都是广东明珠参与投资所能获得的资金, 不应作为营业外收入核算。
企业收到政府拨付的资金, 只有当资金符合政府补助的确认条件时, 才能确认为政府补助, 否则将虚增企业非营业收入, 提供的财务数据也会偏离企业实际经营状况。本案例中, 投资弥补专项资金若作为政府补助进行确认, 则应满足政府补助的性质、类别、特征等条件。通过逐一分析, 发现广东明珠将投资弥补专项资金作为政府补助进行确认不太恰当。理由如下:
第一, 不符合政府补助的性质。《企业会计准则第16号———政府补助》指明, 企业进行政府补助的相关核算时, 应区分与资产相关的政府补助和与收益相关的政府补助。其中, 与资产相关的政府补助指企业取得的、用于购建或以其他方式形成长期资产的政府补助;与收益相关的政府补助是指符合与资产相关的政府补助范围外的政府补助。显然, 投资弥补专项资金不是政府支付的用以购建形成项目公司长期资产的补助, 并不属于与资产相关的政府补助。
第二, 不属于政府补助的类别。《企业会计准则第16号———政府补助》应用指南将政府补助的主要形式划分为四类, 即财政拨款、财政贴息、税收返还、无偿划拨非货币性资产。在对政府补助的四种主要形式进行分析后, 发现投资弥补专项资金均不适用这四类要求。政府补助通常会附有条件, 即政策条件和使用条件。本案例中, 投资弥补专项资金对这两类条件均没有涉及, 只是约定兴宁市政府应按照合作协议相关约定定期向广东明珠和恩平二建支付投资弥补专项资金。
第三, 不具有政府补助的特征。政府补助具有无偿性和直接取得资产这两个特征, 本案例中, 项目公司收到投资弥补专项资金的前提条件是对项目公司缴纳资金。项目周期长与出资比例高使广东明珠承担了较大的投资风险, 广东明珠有降低风险和寻求风险补偿的动机, 而通过政府支付的投资弥补专项资金正好契合了这一点。因而, 合作协议约定的按7.36%年利率计算出的投资弥补专项资金不具有无偿性, 只是广东明珠可享受项目建成后的运营收入分成。
综上, 投资弥补专项资金既不符合会计核算原则, 也不满足政府补助收入的确认条件, 在收到时不能作为与收益相关的政府补助进行会计处理, 应对财务报表进行追溯调整。
目前对PPP模式的分类尚未有统一的认识, PPP项目运作过程中各方权利的动态变化也增加了会计核算的难度。因而对投资弥补专项资金的核算一方面要明确PPP项目涉及主体的权利与义务, 另一方面要考虑投资弥补专项资金的产生、受益对象及分配方式。
PPP项目下投资弥补专项资金的会计处理主要涉及三大主体, 即项目公司、当地政府和对PPP项目公司具有一定控制权的社会企业。项目公司由多方组建而成, 负责PPP项目的建设、运营和维护, 是政府支付的投资弥补专项资金的直接接受方;政府是PPP项目的倡导者, 是PPP项目中基础设施的最终所有者, 也是投资弥补专项资金的提供者, 其不参与项目公司投资弥补专项资金的分配;参与企业是PPP项目实施所需资金、技术和人才的主要提供者, 其有权根据对PPP项目成本投入大小参与项目公司产生的投资弥补专项资金的分配。
企业会计准则中并未说明投资弥补专项资金, 亦未对投资弥补专项资金相关会计处理进行规范。但《企业会计准则解释第2号》对项目公司的会计核算进行了一定的规范, 其中提及项目公司在提供基础设施建设的一定时期内, 能够无条件从合同授予方收取确定金额的货币或其他金融资产的, 在确认收入的同时确认金融资产并按相应会计准则规定处理。于项目公司而言, 收到的投资弥补专项资金是与PPP项目建设和运营相关的日常经营活动, 是基础设施建设运营过程中的报酬。因此, 投资弥补专项资金可作为项目公司的收入, 并同时确认金融资产。
(1) 确认和计量。投资弥补专项资金伴随于整个PPP项目的建设和运营期间, 时间跨度较长, 其初始计量可依据项目运营开始日预计可获得的投资弥补专项资金以项目内含报酬率折现的现值进行确认, 同时确认营业收入。项目公司根据每月收到或应收的款项进行后续计量, 应根据项目的内含报酬率计算金融资产的摊余成本, 收到的款项可看作日常经营活动带来的收入, 收到时可相应抵销部分金融资产, 差额作为金融资产的利息调整。
(2) 会计分录。对投资弥补专项资金进行初始确认, 其会计分录为:借记“金融资产———投资弥补专项资金”, 贷记“营业收入”。后续计量的会计分录:收到投资弥补专项资金时, 借记“银行存款”或“应收账款”, 贷记“金融资产———投资弥补专项资金”, 同时借记“应收利息”, 贷记“营业收入”, 差额计入“金融资产———利息调整”科目。
政府对投资弥补专项资金的支出核算应判断与付款相关的基础设施是否能作为政府的固定资产。《政府会计准则第3号———固定资产》中, 对固定资产的确认条件为与该固定资产相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体, 且该固定资产的成本能够可靠计量。项目公司虽然建设、运营兴宁市部分基础设施, 但是, 政府决定着该类基础设施的服务对象、服务种类以及提供服务的价格以实现政府的公共服务职能, 符合“与该固定资产相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入政府会计主体”;兴宁市政府根据项目合同约定出资比例, 以及支付相关资金, 满足“固定资产的成本能够可靠计量”的条件。因此, 项目公司所建设的基础设施应作为政府的固定资产进行核算。兴宁市政府在确认固定资产的同时也应相应确认应该支付的投资弥补专项资金等相关负债。
(1) 确认和计量。政府支付的投资弥补专项资金的初始计量应按照其公允价值确认为金融负债。投资弥补专项资金是购建固定资产支付的, 在购建过程中应计入在建工程, 待符合固定资产确认条件后一并转入固定资产。后续计量应按照摊余成本法对投资弥补专项资金进行摊销。在支付款项时抵销部分投资弥补专项资金, 同时确认营业成本, 因为这是政府提供公共服务不得不支付的款项, 在此作为营业成本核算符合其定义。
(2) 会计分录。投资弥补专项资金的初始计量, 借记“在建工程———公共基础设施”, 贷记“金融负债———投资弥补专项资金”。后续计量, 借记“金融负债———投资弥补专项资金”, 贷记“银行存款”或“应付账款”, 同时借记“营业成本”, 贷记“应付利息”, 差额计入“金融负债———利息调整”科目。
投资弥补专项资金是企业投资获得的收益, 企业应区分是否对被投资单位构成控制进行核算。根据《企业会计准则第2号———长期股权投资》等相关规定, 投资方要实现对被投资方的控制, 需要具备以下两项基本要素:一是因涉入被投资企业而享有可变的利益回报;二是具有对被投资方的权利, 且能够运用对被投资方的权利来影响回报收益的金额。
第一, 享有可变的利益回报。广东明珠投资的收益包含两部分:一是项目建成后运营期内的运营收入, 该部分收入可变;二是兴宁市政府支付的专项资金, 包括贷款利息专项资金、亏损弥补专项资金、投资弥补专项资金三部分。其中, 投资弥补专项资金是根据广东明珠实缴金额计算的固定回报, 贷款利息专项资金根据项目公司实际发生的贷款利息确定, 亏损弥补专项资金取决于项目公司当年的亏损情况。广东明珠涉入项目公司享有的利益回报是可变的。
第二, 能通过拥有的权利影响回报金额。根据合作协议, 项目公司拥有完整的企业治理结构和法人代表, 设有股东大会、董事会、监事会和总经理。广东明珠对项目公司的权利, 具体表现为持有对项目公司半数以上的表决权, 能够任命关键管理人员。项目公司是为专门开发某一项目而设立的, 主要活动范围虽在项目公司成立之初已经被限定, 但广东明珠能够运用权利影响回报的金额。
综上, 广东明珠对项目公司的投资满足控制的两项要素, 能够对项目公司形成控制, 可将广东明珠对项目公司的投资视作一项长期股权投资, 采用成本法进行核算。当项目公司收到投资弥补专项资金时, 参与企业不作会计处理;项目公司分配利润时, 借记“银行存款”, 贷记“投资收益”。在广东明珠的个别财务报表中, 此部分利润作为投资收益列示, 并进行相应说明。由于项目公司属于广东明珠控股子公司, 且纳入合并报表范围, 因此在合并财务报表中广东明珠享有该项目公司的股权部分应与长期股权投资相抵销, 其投资弥补专项资金确认的收入也应纳入合并报表范围。
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