PPP项目风险分配与管理

　　PPP项目过程的长期性、交易结构的复杂性、各方主体的非对称性等等项目特性，决定了PPP项目全生命周期中存在着极大的不确定性，进而直接影响到各方实施目标的实现，成为项目各方的风险。识别、分配、控制风险，最大可能地稳定获得实施项目的目标，是PPP项目各相关参与方需要最重点考虑的问题之一。而项目合同是PPP项目风险分配的载体和手段，通过PPP项目合同各方权利义务的设定或分配，可以将风险分配在最能有效承担或控制的一方，从而最大限度地实现项目全生命周期的价值。在PPP项目交易结构中，存在着多方的交易关系，但最主要的还是政府与社会资本（包括项目公司）之间的交易关系。所以，风险的分配也主要是在政府与社会资本之间进行。本文以线路工程PPP项目中的社会资本方为视角，对PPP项目的风险分配和控制进行浅析。

　　1、什么是PPP项目的风险

　　风险是指在某一特定环境下，在某一特定时间段内，某种损失发生的可能性，是实施者所期望达到的目标与实际出现的结果之间的距离或偏离。 

　　在PPP项目中，各方都有一个或多个期待的目标或利益：对政府方而言，需要通过PPP项目的实施而获得高效、稳定、长期的公共产品、公共服务，以提供给社会公众，履行服务社会的政府职能；对于社会资本而（此处指广义的除政府以外的其他任何通过PPP项目实现自己商业利益的参与方，包括投资人、施工方、材料供应方、资金提供方、中介等）则在通过参与传统的政府公共服务、公共产品领域，获得长期、持续的商业机会，进而获得投资回报。

　　无论是政府，还是社会资本，均存在着一个随着PPP项目推进而目标不能实现的可能，比如因项目征地受阻、审批不及时，导致项目迟迟无法按照预期推荐，甚至形成连锁纠纷；项目管理不善、成本控制不力，社会资本方投资回收无望；项目一方或双方违约、不可抗力等造成任何一方不能实现预期目标，都属于PPP项目中的风险。

　　2、PPP项目主要有哪些风险

　　PPP项目的风险种类和数量无比繁多，由于交易结构的不同，具有典型的行业特点。下面以高速公路为例，简要介绍风险的种类。

　　（1）组织机构风险

　　组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于拟建项目的建设或营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目的实施。

　　（2）征地拆迁风险

　　或者称为项目土地风险。按期取得合适的建设土地是PPP项目顺利实施的一个最基本的前提。由于PPP项目的公共服务属性，所需土地一般而言均为政府以划拨方式提供给项目公司。受制于土地制度和征地行为的行政属性，土地征收属于行政行为，而征地的落实具有非常大的难度。一旦土地不能按期、按预算价格完成征收（包括地上地下建筑物、附着物、管线之类），将引发项目后续工作的连锁反应，特别是在边建设边征地的情况，一旦不能如果完成征地，整个项目建设时间节点将会会打乱，进而引发施工单位的停工、窝工，引发重大的延期索赔，从而造成项目成本的不可控。

　　（3）施工技术风险

　　主要指项目采用技的先进性、可靠性、适用性和可得性与预测方案发生重大变化，可能给项目建设实施带来的风险。有些项目地质条件复杂，工程结构对施工技术要求较高，施工阶段存在技术风险，且发生的可能性相对较大。

　　（4）工程风险

　　PPP项目由于工程量庞大，路线方案、工程地质条件、水文地质条件与预测均有可能发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长给拟建项目带来的风险。当然，对于绝大多数项目而言，项目前期要经过专业的设计机构完成工程项目可行性研究，对项目选址、路线走廊带、工程地质条件、水文地质条件等方面会进行全面的勘查，但无论如何做足前期工作，前述风险还是存在的。

　　（5）投资估算控制风险

　　也称项目超概算风险。投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高，征地拆迁工作进展不顺等。近期以来，人工、筑路材料、机械台班、各种费率的剧烈波动，征地拆迁成本不断上扬，再加上不同施工条件、环境、不可预见因素、设计变更（主动或被迫）等多种因素叠加，从而造成项目建设成本的控制风险，影响项目建设成本。

　　（6）融资风险

　　PPP项目资金需求量巨大，提款周期长，融资的及时获得、资金成本、超概时能否足额获得融资等不确定因素都有可能造成项目资金的风险，资金供应不足或者来源中断均可能会导致项目工期拖期甚至被迫终止。此外，利率、汇率变化，也有可能导致融资成本升高。从1991年至今，我国5年以上固定资产贷款利率多次调整，目前的贷款利率处于较低水平，若未来一段时间加息，将会加大本项目的建设成本。

　　（7）需求不足风险

　　政府提供的项目前期资料，包括物有所值、政府承受能力及项目实施方案中的数据及使用需求的预测，都是建立在一种对过往数据分析及对未来发展趋势的一种判断上，具有极大的不确定性。比如，高速公路项目，由于车流量不足造成，实际回报选择低于工可预期的例子比比皆是。特别是在当前大宗建筑材料运输剧减的情况下，部分高速公路通行费收入出现了巨幅的下降。

　　（8）法律政策变动风险

　　任何PPP项目的实施，都是以项目落地之时有效的法律政策为依据，适当对法律政策的变动修改进行一个前瞻预测，在此基础上完成项目合同的签订。但法律政策会有变动且很可能偏离合同签订时各方的预期，特别是对合同的某一方发生严重不利变动的情况下，就可能造成项目成本增加、项目不可行，也有些是影响关联产业发展，进而间接造成项目收益下降的情况。这方面的风险，在高速公路行业，目前受影响比较大的有免征鲜活农产品的“绿色通道”政策、节假日免征小客车通行费政策，以及酝酿之中的降低通行费标准的政策，都将对项目的预期收益造成严重的影响。

　　（9）不可抗力风险

　　无论是自然因素的不可抗力，还是社会因素、军事因素造成的不可抗力，都会极大地影响项目的实施，甚至造成项目的完全失败。不可抗力风险包括：自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件因自然因素导致的不可抗力和战争、暴乱、罢工、社会动荡等事件导致的不可抗力。

　　1、PPP项目的风险分配原则

　　风险分配的核心原则是有效分配，也就是将风险给最能提高整个项目效率、最能达到项目合同目标的一方才是合适的。为此要达到以下几个要求：承担风险的一方应该对该风险具有控制力，有将风险转移的渠道，对于该风险具有更大的控制力或经济动机，承担该风险更有效率；在风险发生时，不应将风险转移给合同的另一方。归纳起来，需要遵循以下几个原则：

　　（1）风险最优分配原则

　　PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配，而非政府风险转移的最大化。

　　如果将风险不恰当的转移给社会资本，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理的风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移会危及政府和社会资本合作关系的长期稳定性。

　　每个可识别的风险均应独立分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，即是PPP项目的风险最优分配原则。当然，无论风险分配给哪一方，其都应拥有选择如何处理和最小化该风险的能力。

　　（2）风险与收益对等原则

　　PPP项目的风险分配主要在平衡双方合同谈判地位的基础上，通过合理约定的方式进行，在风险分配时应遵循风险与收益对等的原则。合同条款中应既关注合同主体对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与风险相匹配的收益水平、收益机会的权利。例如，某一方承担了项目需求不足的风险，则其就应该有权获得项目需求激增时获得高额收益的权利；社会资本承担了项目超概算的风险，则相应地，成本节支的收益也应由其获得。

　　（3）风险可控原则

　　在PPP项目长达数十年的运行过程中，一些风险可能会出现政府和社会资本都无法预料的变化，导致风险发生概率上升或风险发生时损失增加。为保证双方合作关系的长期稳定，在项目协议中，应按项目参与方的财务实力，技术能力，管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。否则，社会资本可能无法保证项目合同义务的履行，公共产品、公共服务的提供效率不会降低，甚至直接导致合同履行不能，最终导致项目失败。

　　基于上述原则，为解决风险分配这一贯穿PPP项目生命周期的核心问题，节约政府和社会资本方风险分配方案谈判时间，降低交易成本，实践中经常将风险分配标准化流程引入PPP项目的风险分配中。

　　2、PPP项目风险分配机制

　　按照前述原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，项目风险需要在政府和社会资本之间进行合同的分配，而这一分配原则要体现在PPP项目方案及后续的PPP项目合同之中，作为双方分配合同权利义务的原则。

　　按照风险分配的上述基本原则，在某PPP项目中，建立了如下核心风险分配框架：

　　（1）融资、设计、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；

　　（2）征地拆迁、政策、法律变更等风险主要由政府承担；

　　（3）不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

　　双方以前述风险分配框架为基础，进一步明确了项目投资协议和特许协议的具体条款。

　　PPP项目从发起到实施完成，有一个超长周期，项目的全过程存在着一系列的不确定性，其风险管理也是贯穿于其前中后全过程（鉴于笔者的视角，本文不是基于经济学或者是管理学的角度讨论PPP项目风险的管理，而是主要从合同权利义务的设置上来讨论PPP项目风险的管理）。

　　在项目的识别、准备阶段，社会资本的主要任务是，结合项目的具体情况，识别、判断出整个项目周期内所可能会遇到的项目风险种类，结合自身的情况对项目可能存在的风险及其发生的概率，有一个初步的判断，此阶段重点解决项目的商业可行性问题，为分配项目合同风险，设定具体合同权利义务条件打下基础。

　　在项目采购、签订PPP项目合同阶段，任何一方均就将项目前期工作中所掌握、预测的风险进行进一步的判断、量化，通过项目谈判过程中的博弈和平衡，将识别出来的风险，在政府与社会资本方之间进行合同分配，具体表现为PPP项目协议的具体条款之中，合同谈判的过程也就是风险分配的过程。由于项目的风险是客观存在、可能发生的，如果不适合某一方承担的风险，另一方利用合同的强势谈判地位不合适地安排给对方承担，一旦风险形成，将极易形成纠纷，甚至会造成项目失败。据于合同谈判有利的一方利用强势地位迫使另一方接受不合同的风险，形成不均衡的合同条件，本身就是PPP项目最常见的风险，也是PPP项目失败的一种重要原因。

　　而在PPP项目执行阶段，风险管理的重点：一是要协调好各方按合同履约，创造条件使项目顺利得心实施，达到各方目标，昼量避免风险的现实形成；二是及时根据项目执行具体情况，适时对不符合各种条件变化的合同条件进行变更、调整，确保合同的可执行性，使各方的利益能够尽早的恢复至平衡状态。其中，很重要的一种方式就是根据项目中期评估，对服务价格进行调整，以避免社会资本的畸高畸低收益就是重要的风险管理方式之一。