财金10号细则解读|PPP项目政府性基金预算列支问题再探

PPP模式推出三年有余，个别地区实施的PPP项目已面临一般公共预算支出比例突破10%红线的风险。因此，寻求PPP财政支出责任的突破口，减轻一般公共预算压力成为焦点问题。最新颁布的财金[2019]10号文件中，首次对PPP项目列支政府性基金预算提出规范意见，引发各方解读。本文就PPP项目是否可列支政府性基金预算问题进行探讨，并进行可行性分析，旨在为PPP项目实践提供帮助。

核心观点：政策趋紧，PPP项目中的支出责任可在一定条件下列支政府性基金预算。

一、什么是PPP支出责任？PPP支出责任的一般列支途径

二、PPP项目列支政府性基金的意义？涉及PPP支出责任的法律属性

PPP是我国基建投资的重要抓手，其目的是通过财政的“小份额资金”形成杠杆效应，撬动民营企业的“大规模资金”。在实际操作中为控制地方财政风险、确保财政可持续性，财政部对PPP开展项目设置了财政承受能力10%的红线，即PPP列支一般公共预算收入10%的警戒线。由于PPP支出责任需要列支部分的一般公共预算，社会上有关于“PPP支出是否增加政府债务或隐性债务”的讨论一直存在。

针对PPP的财政支出责任是否构成地方政府债务，可从《中华人民共和国预算法》（2014年修正版，下文简称（预算法））及《关于印发<政府会计准则第8号——负债>的通知》（下文简称《负债准则》）中辨别。

根据《预算法》35条明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。依据PPP定义，PPP项目是解决公共基础设施和服务在政府代际之间的支付问题，规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目，政府会基于未来提供公共服务的绩效定时向项目公司支付相应费用，由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任，按照相关政府收支分类科目列入支出预算。因此从《预算法》的角度，PPP支出责任不属于政府债务，在政府预算中单列支出预算科目。

另外，根据财政部2018年11月修订的会计法负债部分《负债准则》，负债是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。PPP项目是基于社会资本未来提供公共服务的绩效评价结果作为支付条件，在政府采用社会资本后签订的PPP项目合同，仅仅表明社会资本有权利和义务提供合同中约定的公共服务，但在合同签订时，并未提供公共服务，且PPP项目不能约定固定回报，需要根据公共服务的绩效评价结果进行支付，因此PPP支出责任不构成现时义务，即PPP支出责任不属于政府负债。

虽然PPP支出责任不构成政府债务，但考虑到PPP支出责任为当地的一般公共预算带来一定的负担，最新出台的财金[2019]10号文件对增量项目有所收口。根据财金[2019]10号文件：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目（污水处理等项目除外）；对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示；对超过10%的地区严禁新项目入库。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。”

财金[2019]10号提出的“5%”、“7%”、“10%”三条线的意义，是防止PPP项目对地方政府支出责任造成一定负担。因此在较为严苛的政策下，探讨PPP财政支出的其他列支途径对推进PPP模式合理发展有关键作用。

三、PPP财政支出列支政府性基金预算问题讨论

根据财政部公布的数据，在现阶段存在将PPP项目中的部分财政支出列支在政府性基金预算收入的现象。在财金[2019]10号出台后，政府性基金预算如何列支，有哪些特点和存在的风险，本文段将进行讨论。

（一） 什么是政府性基金预算？

政府预算由预算收入与预算支出组成，根据《中华人民共和国预算法》（2014年修正）的规定，政府预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算与社会保险基金预算。

根据最新版的政府收支分类科目《2017年政府收支分类科目》，纳入政府性基金预算管理的基金共43项。按收入来源划分，向社会征收的基金31项，包括铁路建设基金、民航基础设施建设基金、港口建设费、国家重大水利工程建设基金等。其他收入来源的基金12项，包括国有土地使用权出让收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入归属划分，属于中央收入的基金9项，属于地方收入的基金20项，属于中央与地方共享收入的基金14项。按支出用途划分，用于公路、铁路、民航、港口等建设的基金9项；用于水利建设的基金4项；用于城市维护建设的基金8项；用于教育、文化、体育等事业发展的基金7项；用于移民和社会保障的基金5项；用于生态环境建设的基金5项；用于其他方面的基金5项。

政府性基金预算的管理遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项基金按规定用途安排，不调剂使用。

（二） 政府性基金预算的构成特点及使用风险

1.以收定支，收支平衡

从《预算法》对政府性基金预算的界定中，可以发现其具有“以收定支”，“专款专用”，“按项编制”等基本特点。根据图1:，2013-2015年政府性基金预算收支在数额上几乎没有差别，2015-2018年政府性基金预算支出逐渐略高于收入，出现一定规模的赤字。但总体而言，支出与收入基本保持平衡，符合“以收定支”的基本特点。