【摘要】PPP模式项目已在全国各地推广实施，但在执行过程中，由于部分地区或机构违法违规操作，已初现法律和金融风险的苗头或隐患。因此须通过明晰PPP项目立项之疑，化解 PPP项目执行之难，规范 PPP项目实施之法，来切实解决现阶段存在的客观问题。在厘清PPP立项之宗旨，即提升或兑现公共服务能力和水平的基础上，以立法的方式来逐步规范PPP项目的实施，同时亦需认识到PPP项目是一种金融工具或手段，须要专业的人才和专门的机构加以监督管理和业务指导。
【关键词】 公共服务 PPP 项目 政府监管
PPP改革推行四年以来，在深度和广度方面都得到了巨大的发展。据财政部PPP中心发布数据显示，截至2017年12月，处于执行和移交阶段的项目 （已落地项目） 2729个，落地率为38.2% （即已落地项目数与管理库项目数的比值） ，覆盖除西藏以外的30个省 （自治区、直辖市） 及新疆兵团和19个领域。近期，由于财政部92号文的影响，共计2407个项目被清理出库，而其中近九成是正处于识别与准备阶段的项目。
从表面上看，随着大量不合规项目被退库，项目落地率有望进一步提升。但要知道，该落地率是以签署PPP合同为标准确定的，实际运作及后续融资中依然困难重重。目前项目实际落地情况并不乐观，若以实际取得融资为标准，PPP项目落地率将不足15%，项目落地难的问题仍然客观存在。
PPP项目立项之疑
“提升公共服务水平”≠肆意、负债搞PPP。 四年来，中国已跃居全球规模最大、最具影响力的PPP市场。当前，虽然在“量”的层面已然大幅提升了公共服务水平，但“质”的层面做得却不尽如人意。其原因有两方面，第一是地方领导官员错误的政绩观，急于超前发展，大量粗制滥造的PPP项目鱼贯而出；第二则是推高地方政府债务存量及隐性债务，超出财力可能铺摊子。基于此，PPP市场呈现出短期工程化、融资债务化、边界模糊化的“三化”现象。
法律政策制度适用障碍。 一是 PPP 国家统一立法尚未构建，缺乏完整性与系统性。当前，我国 PPP模式的运作缺乏专门的法律作为“顶层设计”，现行法律并未全面地涉及 PPP 领域形形色色的问题。如土地、税收、特许经营等方面均与现行政策有不同程度的冲突。二是鉴于部门规章不明，形成政出多门、权责不清的局面。由于PPP项目门类众多，涉及众多法律关系与主管部门，财政、发改、住建、国土资源 （现为自然资源部） 等部委在一定范围内对 PPP 项目工作均享有监管、领导权，在无清晰的职责分配情况下，造成特定领域“都想管”与“都能管”，其主要原因是政令出台后无明确、详细的官方解释，缺乏定量标准及可操作性。
PPP项目执行之难
合作条件设置苛刻。 PPP最关键的是政企的合作与互补。但在实际合作过程中，因项目大多为政府发起，其往往在招标文件中设置一些并未经有力论证的核心边界条件，或普遍存在“地头蛇思维”。如以“领导意志”决定项目投资收益率，并将其不断压低；行政权力强势，政府方往往迷恋于对项目话语权的掌控，由外部承担项目实施风险，政府方对实施项目的风险认识程度不高，一味地将风险转移给企业；由政府内部承担责任风险，政府官员从项目执行人员到地方“一把手”，对PPP项目工作无不慎之又慎，生怕被精明的社会资本“算计”，受到上级严格问责。
政府自身能力欠缺。 一是政府对PPP模式认识水平仍有待提高，缺乏足够的项目前期论证。当前，个别地方政府采用过去搞“BT”和“POT”的方法来生搬硬套或借PPP变相融资。然而对项目如何具体推进知之甚少，未厘清工作重心，致使过分依赖咨询机构，却不知咨询机构常常是两头通吃。同时部分地区出于减少财政投入及片面追求GDP增长的需要，缺乏有效的前期论证及筛选标准，以至于将纯商业开发项目、招商引资项目包装成PPP，造成PPP扩大化、泛滥化。二是人才队伍老化与专业人才短缺并存。PPP项目往往利益攸关，实践中通常由资历较老的同志肩负项目推进重任，但由于年龄、精力、工作叠加、欠缺学习积极性等原因，有效运用及把关能力不足。另外，多数PPP业务培训过程更像是“走过场”，又不注重对新进人才PPP专业知识的考核，造成政府内部PPP专业人才严重匮乏。
PPP项目实施之法
认清“公共服务”内涵，切实提高公共服务质量与效率。 一是政府要从“掌舵者”变为“引导者”。首先要转变政府职能。当前，政府应逐渐提升与市场经济相适应的各项能力和理念。政府要有所为，即在本级财政允许的前提下，积极利用PPP模式，改善基础设施供给不足的现状；政府也要有所不为，即要将行为严格限定在制度的框架之内，不断完善地方建设项目和资金管理机制，严控债务风险，杜绝与地方偿还能力不匹配的项目。其次，地方官员应树立正确的政绩观与履职观。随着监察法的实施，对所有公职人员的履职监督提升至新的层面，对领导干部而言，擅权专权、过度举债谋“政绩”的时代已经过去。今后应不断探索和完善PPP项目倒查责任制与终身问责制。二是政府要以民为本，提升公众参与。“公共服务”与“私人服务”最大的差异是：私人服务以营利为核心，公共服务以实现和维护公共利益为最终归宿。公共服务质量好与坏、效率高与低，最终的检验者是公众。当前，仍需不断探索除一般政务公开以外更加多元的公众参与模式，并确保项目实施各环节公开、透明，保障公众的知情权。
完善法规政策体系，提升可操作性。 营造正本清源的PPP实施环境，立法是最有效的举措。可喜的是，根据国务院2018年立法工作计划，PPP立法已经逐步走上正轨。早在2017年7月，国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例 （征求意见稿） 》就已问世，大致可总结为以下几点：谁来主导立法，立法计划规定由法制办、发改委、财政部负责起草；应当细化中央各部委，中央与地方在PPP领域的事权划分，界定行动范围和边界；探索效用评价制度，“以效论政”充分调动各级政府的积极性；明确政府方原因导致项目提前终止情形下，负有对社会资本或项目公司的补偿义务，提升社会资本参与度；设置适当保护政府之救济措施，公务员履职行为产生的政府之债理应获得与相对人同等的保护；杜绝“闭门造法”，应充分借鉴国外成熟的PPP立法经验，取其精华；明确条款解释职责，应按“谁出台，谁解释”的原则。
摆正姿态，严守契约。 如果说“PPP是一场婚姻，而不是一场婚礼”。政府和社会资本作为“婚姻当事人”，在“结婚”之前要充分互相了解、互信、坦诚相待，适当满足对方合理诉求。政府方还需注重契约精神的培养，珍视自身信用，防止“新官不理旧账”、政策“朝令夕改”等现象的发生，使社会资本的预期收益得到有效保障，提升社会资本参与的积极性。
提升业务能力和专业化水平。 一是要加强项目论证，规范实施程序。我们在财政部215号文、92号文及“示范项目申报筛选通知”等文件的基础之上，即可提炼出优质PPP项目的实质要件，将其应用于前期项目筛选工作之中，能够迅速、有效的甄别项目合格与否。此外，可按财政部113号文提出的“五阶段十九步”操作流程规范运作，及时获取项目各项审批，坚决防止程序违规。二是要提高认识水平，引进专业PPP人才。针对地方政府PPP工作队伍中专业人才紧缺的情况。我们可从以下三方面着手：公务员招录PPP专业素质考核机制，注入“新鲜血液”，提升决策与项目实施效率；加强PPP业务学习，通过与高校、科研机构及金融机构等合作的方式，进行富有实效的业务培训；借鉴国外建立人才培养和资格认证机构，探索以此为标准选拔人才或选用咨询机构。
结语
短短几年，我国的PPP项目模式从引进摸索阶段，已逐步发展到全国范围内大规模立项和实施阶段，但由于引进时间较短，尚缺乏必要的理论支撑、法律规范指导和行政监管部门规范。再加上之前PPP项目执行速度较快，导致现阶段我国PPP入库项目普遍出现不同程度的法律风险隐患。因此，政府有必要着重清理整顿已入库的PPP项目。然而笔者认为，我国行政部门更需要首先厘清PPP模式概念之源头，即诠释与规范PPP模式之道、法、术。
来源：《人民论坛·学术前沿》
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