【和鑫研究】PPP项目全流程及相关法律文件集锦

全国各地正在如火如荼的推广PPP项目，不少投资者并不清晰地了解PPP项目流程及相关阶段所需文件，这种情况对PPP项目引进社会资本有很大影响。目前PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交5个大阶段和19个小步骤，PPP项目所涉阶段相关法律文件包括项目建议书、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、谈判文件和项目合同等，它们分别体现在5大阶段内并构成PPP项目运作实施的文件体系。投资者只有在正确理解把握各个阶段及其文件的概念内容的基础上，才能科学合理地编制并运用相关文件，这对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。PPP项目全流程及相关阶段法律文件的概况详见如下：

PPP项目流程图

      一、项目识别阶段

项目识别是指政府在确定一个基础设施或公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”等条件，从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

1、项目发起

根据PPP项目发起方式的不同，PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。在这两个不同发起方式过程中，均涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——项目建议书。项目建议书的主要内容一般包括：项目概况、项目必要性、项目规划、项目建设条件分析、项目投融资方案等主要内容。

2、项目筛选

项目筛选是指财政部门会同行业主管部门，对潜在PPP项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

3、物有所值评价

4、财政承受能力论证

根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

    二、项目准备阶段

5、管理架构组建

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

    6、实施方案编制

实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。项目实施机构应组织编制项目实施方案。

PPP项目实施方案

    7、实施方案审核

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。

三、项目采购阶段

8、资格预审

    项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

9、采购文件编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文件等。

10、响应文件评审

项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

    11、谈判与合同签署

    项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

在此次项目步骤中涉及《确认谈判备忘录》、《PPP项目合同》和《项目合同补充合同》三个主要文件。

四、项目执行阶段

12、项目公司设立

社会资本可依法设立项目公司。政府也可指定相关机构依法参股项目公司。财政部门和项目实施机构应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

    13、融资管理

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

    14、绩效监测与支付

绩效检测是指项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门备案。社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

    政府支付是指政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

    15、中期评估

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案。

五、项目移交阶段

16、移交准备

项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

    17、性能测试

性能监测：项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

18、资产交割

资产交割：社会资本或项目公司建设运营的公共项目或服务的性能测试结果通过的情况下，社会资本或项目公司应与政府指定的职能机构办妥法律过户和管理权移交等手续。同时，社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

19、绩效评价

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策的参考依据。

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