PPP应用与创新——从政企合一到政企合作

改革开放40年来，我国国民经济一直高速发展，与之相应的是全国各个地区各个城市也都在大力进行开发区建设，开发区建设有力的促进了当地经济的发展。尽管开发区建设的规模和水平都在稳步提高，但在开发区基础设施建设方面还是暴露出一些制约开发区进一步发展的不少难题，本文探讨PPP了模式在我国开发区管理体制和治理结构变迁中的创新与实践，以及从原来政企合一的管理体制到政企合作的转变中，园区开发和基础设施建设环节的运用。

开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。开发区的形式多种多样，主要包括：国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、外商投资区、省级开发区等。我国自上世纪80年代初开始建立经济技术开发区，随着开发区对地区经济发展的巨大带动作用越来越突出，各地的各个层次的经济技术开发区如雨后春笋般出现。

目前大部分开发区建设已形成相当规模，园区特色鲜明，分工明确；内部整体规划和产业布局较为科学合理，企业数量众多，集聚效应明显；基础设施比较完善，基本上能够满足企业日常生产生活的需要。这些产业侧重点不尽相同的开发区早已成为当地政府进行招商引资的金子招牌，对促进当地经济发展贡献明显，同时还能为民营企业的发展壮大提供特殊的政策层面支持和经济方面的优惠条件，开发区的持续发展也为社会大众提供了大量的就业岗位。总的来说，我国积极发展经济技术开发区不论从它的经济效应、社会就业、土地节约利用、环境保护要求还是高新技术企业发展的特殊环境来说都是十分必要的，应当而且必须更好的持续发展下去。

另一方面，政府在整个园区的规划及基础设施建设方面明显落后，跟不上所有企业生产、经营、运输等活动的需要，比如说在道路、桥涵、隧道、各种管网、输变电设备、污水处理、生活垃圾处理厂等方面的建设明显滞后，这样就可能导致严重的重复开挖建设或是质量不过关，或是造成严重的环境污染，或是对公用基础设施管理不善而导致运营效率和公共服务质量低下。要解决以上方方面面的问题，政府要发挥主导作用，但关键问题就是，政府如何改变以往的完全由财政资金来解决基础设施建设的旧有模式，探索采用新的基础设施建设的投融资模式。说到底，开发区公共基础设施建设的相对滞后最终还是要归结到政府建设资金不足的问题上来，这是政府不得不转变基础设施建设投融资模式的主要原因。针对这一严重制约基础设施建设健康而顺利发展的资金瓶颈，本文要给出一种全新的基础设施建设投融资模式。

中国传统的城市管理体制有它天然的优势，那就是政府职能强大，可以集中规划、集中管理，在城市快速发展过程中能够克服各种阻力。但随着城市越来越大，这种体制也逐渐暴露出一些缺点和不足，如城市负债增多，城市建设重表面、轻内在，重建设、轻运营等。运用PPP模式可有效避免我国城市管理体制缺点和不足，对我国城市基础设施建设、社会资本的高效运用等均具有重要意义。

2.1 PPP模式有利于完善城镇管理体制机制，提高公共产品和服务的供给水平和质量。

通过引入竞争机制，吸引社会资本参与到公共产品领域，并建立以客户为导向的绩效评价与资金拨付机制，能够激励社会资本参与者为降低成本而努力改善管理，这是符合激励相容原则的制度设计。PPP模式可有效推进政府职能的转变，PPP模式要求政府部门完成从运动员到裁判员的身份转变，由项目的实施方转变为监督者。这既有利于政府减少对微观事务的干预，充分发挥市场机制的调节作用，又可以促进政府部门将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升政府管理社会的水平。PPP模式是发挥市场的决定性作用的重要途径。规范的PPP模式要求投资企业参与公共产品项目的前期设计和规划中来，有利于避免政府的决策失误和浪费。同时，政府审批权的逐步调整，也有利于在城镇建设和管理过程中，不断扩充市场发挥作用的领域。

2.2 PPP模式可缓解政府短期建设资金短缺的压力，拓宽社会资本的投资领域。

在推进新型城镇化的过程中，面对政府债务风险和资金不足的矛盾，PPP模式能够引导社会资本投入到基础设施投融资中，缓解政府的短期融资压力，是城镇建设管理投融资机制的重大创新。国内外的项目实践充分证明，运行良好的PPP项目通过吸引社会资本介入，能够节约大量政府财政投入，在短期内完成单凭政府无法完成的民生工程，改善社会福利。在节省了政府的前期投资建设支出之后，政府部门就可以把有限的财力从项目建设转移到社会保障等民生领域，有助于推进社会的和谐。同时，PPP模式还可以提高资金的使用效率。比如，城镇化公共事业项目，如果政府建项目，再自己运营，一般会出现人员冗余、成本高企、效率较低的问题。但是，通过引入竞争性的私人资本之后，社会资本投入方为获取最大利益，在满足公共服务标准的前提下，最大限度压缩成本，提升投入资金的使用效率。

2.3 PPP模式可有效分担城镇化建设和运营管理中的风险。

合理的风险分担机制是PPP模式成功实施的核心和关键。在新型城镇化的PPP模式中，政府把技术风险、完工风险、建造风险等有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，有限缓解了政府的全部风险压力。此外，PPP模式可推进现代财政制度建立和完善，有助于防范和化解财政风险。PPP模式要吸引社会资本参与，就需要财政制度相匹配。一方面，要求预算做到公开、透明，提高政府债务的透明度；另一方面，PPP项目的全生命周期合作模式，也要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变，有利于提高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政风险。

在PPP模式中，政府所关心的是如何提供有效的公共服务，企业所关心的是如何赚取合理利润，两者之间在多数情况下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企双方共同的价值取向，政企也充分发挥各自优势，完善PPP模式、有效利用PPP模式，从而达到利益最大化、实现共赢。

3.1 政府应多措并举完善PPP模式、助推PPP模式发展

未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。

第一，制定法律、法规，完善相关政策。目前我国尝试了各种PPP模式，但在实践中一直在摸索，还没有明确的政策和法规体系。往往一个项目一个政策，一个地方一套做法。使得企业有疑虑，地方政府也不敢放开手脚。因为任何一个PPP项目，都会涉及到公权力的边界、市场化的边界以及政府职责的落实等问题，同时也涉及一系列的潜在风险、公共政策问题。此外，公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。

第二，做到公开、透明，完善风险分担机制。首先，要将引入PPP模式作为提升城市竞争力和发展水平的契机，而不是再来一次城市建设大跃进，更不是将PPP作为一种套利的机遇和寻租的工具。为此在引入企业时，一定要公开、透明，一定要充分利用市场化机制，要尽可能让城市市民参与和知情。其次，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。

第三，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，则应根据合同控制其利润水平。政府一方面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，同时要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。

第四，完善管理、监督机制。PPP的目的就是为了提高公共服务的效率，政府通过PPP模式引入企业来承担部分的责任和义务，分担相应的风险，但同时对政府的职能转换和监管提出了更高的要求。政府一方面要让企业赚钱，对于市政设施不求所有但求所用；另一方面又不能放弃自己责任，尤其是管理责任。政府要建立企业准入机制、淘汰机制、监督机制、激励与处罚机制，确保企业提供优质、高效的产品和服务，并且要保证监管落到实处，淘汰掉那些滥竽充数的企业，激励负责任和效率高的企业。此外，要更多地让公众参与到PPP项目的管理中来。

第五，做好宣传和教育工作。在市政项目和政策的实施过程中，市民和公众因为不知情或不了解完整的信息，往往会产生过激反应，引发群体性事件。而采用PPP模式，更容易引发民众误解，因为是“政企合作”还是“官商勾结”还真是一个问题。因此政府在实施前，应充分做好调研、与相关人员沟通、给予适当补偿和进行制度安排，只有这样才能保证工作的顺利开展和实施。

3.2 企业应充分利用PPP模式发展的契机

PPP模式在未来5到10年将创造几万亿的市场机会，这是毋庸置疑的。这其中不仅包括各种政建设机会，还包括更多的城市运营和管理的市场机会。企业在参与其中时，一定要重视以下几个方面。

第一，提升专业化水平。PPP模式的项目看起来蛋糕巨大，如果企业头脑发热，一哄而上，可能碰得头破血流。因为大部分PPP项目投资量大、周期长，且有许多潜在风险，需要高度的专业知识和专业化能力。如果企业缺乏这些领域的专业能力，就意味着风险大于机遇。同时，目前中国的城市发展时间较短，与发达国家相比，城市运营管理的专业化水平还有相当大的差距，无论是给排水、供电、垃圾处理、交通管理，都有巨大的改善空间。我们企业要在其中一到两个领域做专、做精，不能急功近利，因为市场足够大，时间足够长。

第二，善于利用金融工具和资本市场。PPP模式要求企业有大量的先期投入，而收益往往滞后很多年。如果企业单独来做，就很难实施。这也是过去市政项目往往由政府主导的原因。但利用金融工具如资产证券化就可以充分利用资本市场，为企业带来持续的资本流入，从而支撑企业长期开展PPP项目投资。

第三，合作共赢，控制风险。任何PPP项目，都有潜在的风险。企业可以利用PPP项目打造一个产业平台，将银行、设备供应商、项目建设者、设计公司以及保险公司、项目运营公司纳入到一个体系中，共同分担风险，共享收益。这样，不仅会提升企业的专业化程度，也会提升PPP项目的效率。当然，建立这样一个平台本身也是一个专业性极强的工作

第四，透明化操作。PPP项目大多涉及公民利益，定价也多是政府主导。因此如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，从而引发各种始料不及的公众事件。企业在不断提高自身管理水平和运营效率的同时，要充分考虑到各方的感受和认知，要持续不断地加强与各方的沟通，并尽可能让公众参与到企业的管理和运营过程中。已经有许多经验和教训表明，公众参与PPP项目的管理，只会提高PPP项目成功的概率和运营效率，而不会增加成本。反之则可能造成项目的失败。

综述，PPP模式的顺利实施，不仅需要行政推动、法律保障和制度设计，还需要“柔软”的文化支撑力。就PPP政企伙伴式合作关系而言，合作精神、契约精神和妥协精神是不能缺失的，这也可称之为PPP文化支撑三要素，因为“PPP应该是一段长久的美好婚姻而不是一场热闹且短暂的婚礼”。

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