2019年3月7日，财政部发布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），该文件是PPP领域继《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）后又一重磅文件。该文件提出的“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排ppp项目运营补贴支出”引起了广泛的讨论，本文试图对该问题进行梳理分析，以供参考：
一、 相关政策变化分析
实践中，部分采用ppp模式实施的项目（尤其是城镇综合开发类项目）由于投资规模较大，仅通过一般公共预算安排项目运营补贴支出往往压力较大，因此这类项目往往会通过政府性基金预算安排部分项目运营补贴支出。典型的做法是通过项目范围内国有土地使用权出让收入（扣除按国家法律法规以及相关规定上缴上级的部分或计提的各项基金等之后）安排相应的运营补贴支出。
在财金〔2019〕10号发布之前，财政部对这一处理方法也是支持的：
《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），该文件提出“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”；
《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）：“……且10%‘上限’控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”
而此次财金〔2019〕10号明确提出不得从政府性基金预算或国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴责任，是政策上一个比较明显的转向。
二 、解读“官方解读”
分析这一问题，我们宜从财政部的“官方解读”入手，即《财政部金融司有关负责人就<财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见>答记者问》（以下简称《答记者问》）。《答记者问》对于该问题解释如下：
“《实施意见》规定，新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，主要考虑：一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束。二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。
需要说明的是，纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。”
我们针对《答记者问》中提及的内容逐一进行分析：
（一）防止政府性基金预算的“放大效应”
（原文）一是防止部分地区通过政府性基金预算和国有资本经营预算大量安排PPP项目支出，“放大分母”，规避一般公共预算10%的硬性约束。
众所周知，我国财政有“四本帐”，2015年起实施的修订后的《预算法》从法律层面明确了我国全口径预算体系包括四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。此次财金〔2019〕10号即针对其中的政府性基金预算、国有资本经营预算。
根据《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，2018年度地方一般公共预算支出188198.26亿元，地方政府性基金相关支出77472.78亿元，地方国有资本经营预算支出1134.41亿元。可以看出，地方国有资本经营预算支出规模较小，因此我们主要讨论政府性基金预算的相关影响。
财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）第二十五条要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”即10%限额硬性约束的“分母”为“一般公共预算支出”。而近年来地方政府性基金预算相关支出与地方一般公共预算支出的比率大约在30%-40%之间，如果允许通过政府性基金安排PPP项目支出并同样设置10%的限额约束，理论上相当于可以安排项目支出责任占地方一般公共预算支出13%-14%的PPP项目（即可以多安排30%-40%投资额）。
在更极端的情况下，假如允许通过政府性基金安排PPP项目支出并不明确设置限额约束，“放大效应”将更加明显。
（二）政府性基金预算收支波动大，会增加财政支出风险
（原文）二是政府性基金预算“以收定支”，且各年度收支规模波动较大、不确定性强，从中安排PPP项目中长期补贴支出，会增加财政支出风险，难以切实保障PPP项目合同履约。理论上来讲，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，具有强制性，是向所有负有纳税义务主体征收的，且按照明确规定的标准征收，属于一种固定的连续收入，相对稳定；相比之下，政府性基金是依照法律、行政法规的规定向特定对象征收的，政策性较强，且部分项目有年限规定，收入不稳定，同时根据《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80号）第二十六条，政府性基金预算编制遵循的原则为“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”，即其支出基本等于收入。
地方政府性基金收支波动较大，如2012年、2015年的收支规模相比上年同期有明显的下滑。而地方一般公共预算相对来说波动较小，保持逐年增长的态势。
分析这一问题，我们需要对地方政府性基金预算以及一般公共预算的收入端进行进一步分解：
通过对近年数据进行统计，发现地方政府性基金收入主体为地方政府基金本级收入，而 “国有土地使用权出让金收入”居于决定地方政府性基金本级收入规模的主导地位。以2018年为例，“国有土地使用权出让金”规模约6.5万亿，其他全部本级收入仅6276亿，中央政府性基金转移支付规模不足1000亿。
但这部分“国有土地使用权出让金收入”与对土地未来价值和收益的预测息息相关，土地市场的低迷、可出让地块不足等诸多因素都会造成该科目收入的不确定性风险大大增加，进而导致政府性基金的可预测性相对较低。地方一般公共预算收入，主要来源于本级税收收入和中央对地方转移支付（还包括本级非税收入和中央对地方税收返还），该部分 “刚性”较强，稳定性高，因此总体经济形势平稳的态势下一般公共预算的可预测性远高于政府性基金。
因此，如果从政府性基金中安排PPP项目中长期补贴支出，那么在有关政府性基金的征收年限内（若有）难以对其未来各年收入做出相对准确的预估，如果未来某些年度政府性基金收支规模下滑，刚性的PPP项目补贴支出会增加地方政府财政支出风险。
（三）政府性基金预算有偿还地方政府专项债券的压力
（原文）三是政府性基金预算是地方政府专项债券的主要偿债来源，若再从政府性基金预算中安排PPP项目运营补贴支出，容易造成“一女多嫁”，不仅加大地方政府偿债压力，也不利于PPP项目本身的可持续。
“地方政府专项债券”发源于《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），该文件指出提出依法合规的地方政府举债融资方式分为两种：没有收益的公益性事业发展由地方政府发行一般债券，以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展由地方政府通过发行专项债券，以对应的政府性基金或专项收入偿还（注：专项收入纳入一般公共预算管理）。
随后财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）第四条亦明确指出：“单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。”
以2018年为例，按照“地方政府性基金相关收入”口径（即在地方政府性基金收入的基础上再加上地方政府专项债务收入）：该年度地方政府性基金相关收入85804.11亿元，其中地方政府专项债务收入13500亿元，占比15.7%，该部分专项债券的本金以及利息都需要以未来地方政府性基金收入为支撑进行偿还。同时，近年来地方政府专项债券发行规模快速增长，2019年《政府工作报告》更是提出拟安排地方政府专项债券2.15万亿元。目前，专项债券期限包括1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年以及20年，因此若再从政府性基金预算中安排PPP项目中长期补贴支出，会加重政府性基金支出负担，增加财政收支风险。
（四）污水、垃圾处理等项目的除外情况
（原文）需要说明的是，纳入政府性基金预算管理、实行专款专用的污水、垃圾处理费等，可以按规定用于PPP项目运营补贴支出。
对于污水、垃圾处理PPP项目，由于相关规定的限制，污水处理费、垃圾处理费等不能直接由项目公司（或社会资本）征收，须先由行业主管部门委托的代收机构进行征收并上缴地方财政，作为政府性基金收入，且该部分专项财政收入应专款专用，若地方政府决定将其中部分收入用于某PPP项目运营补贴支出，亦需采用政府性基金支出的形式进行安排。
以污水处理费为例，《污水处理费征收使用管理办法》（财税[2014]151号）第四条规定：“污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用。”根据该文件，污水处理费专项的具体用途为“用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，以及污水处理费的代征手续费支出”。
此类污水处理费、垃圾处理费等，是排放污水、废水或产生生活垃圾的单位和个人等“使用者”享受污水处理或来及处理等“公共服务”而支付的代价，只是限于预算管理的相关规定而必须在政府性基金预算中“一进一出”，表现为形式上的财政“运营补贴支出”，实质上是“使用者付费”。
而实际操作中，对于城镇综合开发类PPP项目（尤其是其中规模较大的城镇化建设项目、园区开发项目）利用国有土地使用权出让收入作为PPP项目运营补贴支出，也是由于遵循政府性基金“收支两条线”管理，而表现为政府性基金支出，其实质来源于项目范围内“使用者”获取国有土地使用权的“使用者付费”，为何此次10号文不允许此类项目使用政府性基金预算安排项目运营补贴支出呢？
要厘清这个问题，我们需要回到财金〔2019〕10号：“四、营造规范发展的良好环境……（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。” 即PPP项目支出责任本质上是“经常性支出”而非“资本性支出”，那么显然国有土地使用权出让收入的使用范围如征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等资本性支出不能作为PPP项目的政府支出事项。
值得注意的是，财政部《答记者问》所阐述的上述原因其实在10号文之前已经存在，同时如前文所述，前期政策如财金〔2016〕90号对政府性基金用于PPP项目是支持和鼓励的。因此，我们认为需要从更加宏观的视角思考政府性基金用于PPP项目这一问题，进而思考政策对待PPP模式的态度。
三、 宏观视角分析政府性基金不得用于PPP项目
（一）PPP模式是地方基建投资资金不足的重要解决方案之一
推广运用PPP模式，引入社会力量参与公共服务供给，能够有效提升公共服务供给质量和效率，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展。同时，PPP模式也能够有效弥补地方基础设施与公共服务领域当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动。自“分税制”的财政体制实施以来，各地方政府财政收支缺口不断扩大，须通过举借债务的方式来满足本地基础设施与公共服务的资金需求，具体主要表现为地方政府融资平台举债。然而自2015年开始实施的新《预算法》极大的限制了地方政府这一资金来源，唯一规范的举债渠道为发行地方政府债券，然而地方政府债券尚不足以解决地方的财力问题，，所以PPP模式是地方政府基础设施建设资金不足的重要解决方案之一。
（二）PPP模式亟待“规范运行”，基建领域“补短板”加快发行专项债
基础设施建设投资是我国经济增长的推动力，但自2018年上半年以来，我国基础设施建设投资呈现大幅快速下滑的趋势，其中2018年1-9月累计同比增速为3.3%，创历史新低，急需加大基础设施建设投资补短板力度，防范经济下滑风险。为此，国务院发布《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），提出着力补齐“铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造”等领域短板。
在加大基础设施领域补短板力度的同时，高层也意识到PPP模式在近几年的高速发展中积累了“超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围”等问题，有鉴于此，决策层在选择处理“地方基建资金不足”这一问题的工具上，更提倡通过发行政府债券，尤其是专项债券的方式予以解决——“今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。”
（三）“分母”控制下的PPP未来
如前文所述，地方政府专项债券本身需要通过政府性基金预算进行偿还。在地方政府专项债券规模不断扩容的背景下，更不宜通过政府性基金等扩大PPP项目的“分母”。
同时，2019年《政府工作报告》提出“实施更大规模的减税”、“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”等，同时要求各级政府“为支持企业减负，各级政府要过紧日子，想方设法筹集资金”。
综上所述，我们认为，未来地方政府的财政压力会更大，不仅政府性基金预算，一般公共预算也会趋于紧张。地方政府在进行投资决策时也会更加趋于谨慎。在国内外宏观经济形式不发生重大变化的情况下，PPP模式的未来基调将更明确的趋向于“规范为主，理性前行”。
(转自PPP知乎，原标题《政府性基金不得用于PPP项目的思考》，PPP资讯整理)
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