从上世纪80年代改革开放以来，外资开始进入国内市场与政府在公共事业和基础建设领域进行合作，此时已经初步具备PPP雏形。经过数十年的发展，PPP模式在国内不断成长与完善。
2013年至今，PPP迎来发展的飞速期。2014年11月，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），提出“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”，建筑企业开始向PPP模式探索。此阶段可认为是PPP1.0时代，主要是建筑企业转型做PPP，缺乏项目运营。
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至2016年，国内建筑企业参与的PPP项目主要集中在道路、市政设施等方面，项目偏重于工程建设，运营较少。建筑企业借助PPP模式承接工程，进行设计、采购、施工等，从而获得利润。工程施工结束，验收合格并移交政府方即完成项目大部分环节（仍需对项目进行维护），此种PPP模式仍未脱离传统建筑企业运营模式，项目收益完全来自于政府付费。2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发办[2015]42号）提出建筑企业“要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力”，PPP模式开始重视项目运营。2017年5月，财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），进一步规范政府购买服务，限制开展纯政府付费PPP项目，并在后期多次发文进行整治。2019年3月，财政部再次出台《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），明确提出“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”、“使用者付费比例低于10%的，不予入库”，再次限制政府付费模式PPP项目的开展并强调项目运营能力，建筑企业在项目运营阶段的短板在这之后成为限制PPP模式在当下发展的痛点。
从项目收益来源看PPP可分为经营性项目、准经营性项目和政府付费项目，政府付费模式的收紧使得项目总体趋势向经营性或准经营性模式发展。与政府付费模式不同之处在于经营性与准经营性模式存在一定的使用者付费，以市场化运作方式运营项目提供服务来获取利润。使用者付费越多，政府可行性缺口补助越少，项目效益越明显。使用者付费比例的多少直接与社会资本运营能力关联，实力雄厚、运营经验丰富的社会资本能提供多种服务，减轻政府财政压力的同时自身也获得更多利润。
未来的PPP项目运营是重点，如何解决在项目运营上的不足，是下一阶段，也就是PPP新政下不可忽视之处，建筑企业要继续在PPP模式下分一杯羹，需要寻求破题思路。
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PPP新模式设想
近几年，越来越多PPP项目开始涉及产业发展。国内知名的企业如华夏幸福，其通过PPP模式进行产业新城开发。华夏幸福模式的成功得益于其强大的产业导入能力，产业新城建设完成后能迅速引入相关产业来丰富城市业态。传统建筑企业在PPP模式下发展，华夏幸福模式是一种选择，即新增设专门的产业运营部门或者成立相应子公司，专门从事产业导入及运营业务。此种模式对建筑企业自身实力要求较高，一来建筑企业本身缺少在产业运营领域发展的经验，需要投入大量人力物力进行产业研究；二来掌握的产业资源相对较少，产业导入能力不强。因此一般的建筑企业无法复制此种模式。
对于大多数民营企业来说，另一种模式可能会更加适合其发展：建筑企业与产业企业（意向转移企业、产业升级企业、政府招引企业等）组建联合体，与政府方平台公司成立合资公司（SPV公司）。
建筑企业负责项目的建设工程及其维护，产业企业与SPV公司负责项目产业导入与运营，或者与产业运营企业组成联合体，由其负责产业运营，而政府方负责项目监管及政策扶持等。此模式具有以下优点：
1、建设、运营、监管等均由专业的一方负责，保证项目各环节的质量。
2、各方利益不冲突。建筑企业利润来自于工程建设，产业企业利润来自于产业导入与运营并使自身获得发展，政府方获得区域产业发展带来的各种红利。
3、产业企业或产业运营企业引入的产业关联性大，易形成产业集聚与产业链完整，有利于产业发展壮大。
4、项目前期无需招商，后期由产业企业招商，以商招商，产业导入成果及运营收益与其自身产业企业发展息息相关。
案例分析
某户外产品制造企业有产业转移需求，需要50亩土地建设厂房，已确定目标地区，但当地政府希望产业集聚发展，打造占地300亩以上的主题产业园，不单独向土地需求较小的企业供地，而企业自行投资建设产业园投资过大。与此同时，某建筑企业正积极寻找工程建设项目，但纯工程项目竞争激烈，且工程降点较多。通过接触，互相了解需求，双方达成合作意向，组成联合体以PPP模式与政府合作打造户外产品制造产业园，由建筑企业负责项目建设，制造企业负责园区招商运营。园区建设到一定阶段，该户外产品制造企业即入驻园区完成转移，并引入产业链上下游企业。
此案例中，政府完成产业集聚目标；制造企业解决了无法获取土地的难题成功完成转移，且获得项目投资收益；建筑企业以有利条件获得项目建设权，避免了资金闲置浪费。
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可解决难题
1、建筑企业找活难。一方面大型国企和央企建筑企业手中握有大量资金而缺乏项目投资机会，造成资金闲置，与产业运营方合作能增加参与工程建设的机会，充分利用资金；另一方面，对于一般民营建筑企业，资本金出资压力较大，可用一定额度的工程项目施工作为资本金，从而承接项目全部建设工程。例如资本金一亿的PPP项目，建筑企业以完成3000万的工程作为资本金占股30%。另外相较于传统建设工程，PPP模式下总承包商工程降点幅度较小。
2、中小企业转移难。一方面，政府对用地面积较小的企业供地政策收紧，不易获得土地。聚集同类产业打造产业园区，产业链上下游企业集聚，获得土地的同时有利于快速形成产业成长环境；另一方面，中小企业在转移过程中，若自行投资建设，前期投入过大，对后期生产造成影响，效率下降，产能得不到保障。产业企业作为运营方，帮助园区招商及运营增加了营业收入来源的同时，后期以成本价购入土地及厂房等资产。
3、政府招商与运营难。行业内企业相对于政府方和一般社会资本对行业了解更充分，更能了解企业实际需求，而且对于产业链更加熟悉，行业资源更加丰富，招商效果更加明显，有利于园区形成良性产业生态。相较于政府部门，产业企业更愿意与产业企业打交道，通过运营方集中管理园区企业并对接政府部门，更好服务企业的同时提高了园区运营管理效率。政府部门的身份从园区管理方变为监督方，大大减少对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
结语：PPP的根本是政企双方合作，遵循风险共担、利益共享原则，充分发挥各自的优势，弥补某一方单独进行项目开发的不足。PPP的发展在不断规范完善，目的在于使项目更加健康高效地运行，促进企业的发展与区域的繁荣。PPP产业园区发展设想就是基于这个理念，考虑各方现状，结合实际，取长补短，创造全面共赢的一种设想。
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