琼中PPP模式:创新政策性金融支持贫困地区污水处理

省农业发展银行支持建设的琼中红岭水库 袁才 摄

琼中PPP模式:

创新政策性金融支持贫困地区污水处理

文 | 莫壮才

　　琼中在海南建省办经济特区时与白沙黎族自治县合称作“一穷(琼)二白”，因这两个县在全省财政收入排名分别是倒数第一、第二。而今，琼中作为海南三江之源，生态资源丰富，空气质量好，被列入全国全域旅游试点县。

　　然而，实施全域旅游首先不能回避的问题就是农村生活污水处理。因此，琼中县委、县政府实施了富美乡村水环境治理工程。工程项目包括全县14个乡镇(场)污水处理厂网、6个供水厂网以及全县辖内544个自然村，实现供水、污水处理“两水合一”，对全县所有村镇、全县建档立卡贫困人口6214户25110人“两个全覆盖”。

琼中全面推进富美乡村水环境治理 图为人工湿地美景 朱德权 摄

　　这是一个大胆又必须尽快上马的民生工程。根据概算，这个工程项目需要投资13亿元，这对琼中而言是一个巨大的数字。为解决项目建设资金问题，琼中先是引入了PPP模式，接着又通过项目对外招商。工程项目以上市公司兴源环境科技股份有限公司控股的上海三乘三备环境工程有限公司与县水务公司按9：1占比组建项目公司，作为业主进行投融资建设运营。项目分三期建设，建设资金除公司自有自筹外，还缺口资金9亿元，由省农发行主动跟进贷款融资解决。

　　在省农发行贷款融资主导下，工程项目按下列机制推进：一是企业主导。实行“公益性项目，政府购买服务、企业化运营”，这是PPP模式的主要特色。由政府出资引导、授权县水务公司跟上海三乘三备环保工程有限公司组建项目公司，主导推进项目规划、工程设计和工程概算，编制项目投融资建设与运营方案等前期各项准备，之后启动项目投融资建设。工程项目于2018年10月完成PPP合同谈判，并与县政府签订了项目PPP合同文件。目前已完成52个村庄污水村站建设，正在建设村庄38个，已建成自来水厂，完成了2个乡镇自来水厂、2个乡镇污水处理厂规划、选址和环评。近日将开工建设。二是政府扶持。PPP模式一般适用于公益、准公益性项目。属于各级地方政府事权范围，政府安排专项资金予以支持建设。因此，从项目规划至项目运营的全过程中，政府扮演两个角色：委托专业机构从事项目规划、项目工程方案设计，项目启动建设后跟踪实施全程监督。三是覆盖村镇。工程项目以“富美乡村”为目标，按上述“两个覆盖”要求对供水、污水处理实施规划设计、投融资建设。琼中地域广大，村庄分散且体量小，污水处理一般以自然村落为单元，采用家庭独立初级处理、集中生物处理和湿地生态处理等工艺流程。四是建管一体。这是“琼中模式”的最大亮点。该模式较好地解决了目前普遍存在的镇村污水处理项目建设与运营“两张皮”问题，工程项目实现“建管一体”，获得政府对其投融资建设以及建成之后运营的特许经营权，期限长达25年，并约定工程项目投融资建设及运营回报等。这也满足了社会资本介入投资工程项目应该实现的“财务可持续”的前提条件。五是规划回报。“琼中模式”对投融资回报做出了财政规划安排：使用者付费+可行性缺口补贴，收入回报率6.9%，以政府公信力呈现项目投融资未来收入预期，直观地定量了项目融资能力。这也满足农发行低成本贷款介入支持的基本条件。鉴于此，还因为工程项目显著的公共服务扶贫效益和民生效益，农发行跟进先期贷款3亿元支持工程项目建设，贷款已陆续发放到位。后续资金将同步工程项目建设进度予以贷款支持。

琼中湾岭镇大边村污水处理系统 图/工人日报

　　省农发行之所以创新贷款支持，是因为“琼中模式”能够可操作地实现政府与社会资本双赢。在PPP模式框架下，社会资本一次性(3-5年相对集中年份)对工程项目投融资建设，在约定运营年度内获得“化零为整”的回报，积“小胜”成“大胜”，实现社会资本投融资目标;政府也在这个约定运营年度每年对社会资本投融资回报“付费”，最后获得一个按PPP合同约定产能正常运营的项目，完成上“两个全覆盖”战略目标。

　　当下，一个公共服务项目花费动辄上亿、几亿甚至更多。目前市县财政尤其是贫困县不堪重负，但采用PPP模式，这个问题可能就会迎刃而解。“琼中模式”就是最好的例子。一个项目投资通过较长年限逐年分摊，“费用”被“拉细”了，财政负担变小了。琼中财政收入在全省市县中排名比较靠后，琼中能承受，其他市县应该也可尝试。

　　我省村镇水环境治理是美丽海南百镇千村建设重要组成部分，被纳入了我省“六大环境专项治理”行动和我省建制镇污水处理三年行动计划，省财政曾在两年年度还拔出专款作为资本金在各市县组建水务公司，专司包括农村污水处理在内的水务项目投融资建设与运营。至此，构建起按现代企业制度要求运营的服务全省城乡水务生产运营的公司组织架构。目前，省农发行发挥政策性金融优势，先期拿出100亿元信贷额度与省水务集团同向而行推进银企深度战略合作，借鉴“琼中模式”策划生成一批农村水环境治理项目并跟进贷款融资支持。