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摘要：城市管理水平的提升离不开政府投融资模式的变革，而在城市基础设施和公共服务领域推行PPP模式，对于推进城市管理工作向精细化迈进具有重要意义。本文首先介绍了城管领域PPP项目的发展现状，其次针对城管领域的垃圾处理、综合管廊、停车场行业PPP项目主要问题进行分析，并提出建议，以供参考。
关键词：城管领域 PPP项目 数据分析 运作
城市管理涉及市政基础设施、环保、交通、水务等诸多领域，近年来，国家出台一系列文件积极推广PPP模式在城市管理领域的应用。基于城管局在城市管理中承担着重要的责任，本文围绕城管局为实施机构的PPP项目开展情况进行分析。
本文数据说明：数据均来自于财政部PPP中心项目库；若无特殊说明，数据时间均截止于2019年3月末。
一、城管领域PPP发展现状
2014年11月，财政部印发了财金〔2014〕113号文，提出“各行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目”。值得一提的是，河南、河北等地均出台了相关文件，指出城管部门可以从燃气、供水、供热、污水及垃圾处理、地下综合管廊等市政基础设施类项目中进行项目遴选。结合实际情况看，目前城管领域PPP项目主要涉及垃圾处理、综合管廊、停车场、园林绿化、路灯改造、污水处理、道路、供气、供水、供热等领域。
本部分主要从两个方面分析城管领域PPP项目情况，一是垃圾处理领域，二是垃圾处理以外的其他领域。
本部分有效数据共计456个（其中以实施机构划分，城管部门272个，其他部门184个），按照关键字“垃圾”搜索+垃圾处理领域数据综合筛选结果。
1. 项目基本情况
2. 项目社会资本情况
城管领域的272个垃圾处理PPP项目中处于执行阶段的项目有173个，且项目投资人以单一投标形式为主（单一社会资本项目136个、联合体项目37个），如图9所示。
图9 城管部门垃圾处理PPP项目社会中标人模式
同时，173个项目共签约社会资本219家，其中民营146家（66.67%）、国企72家（32.42%）、外企2家（0.91%），可见民企参与垃圾处理PPP项目的积极性较高，如图10所示。
图10 城管部门垃圾处理PPP项目社会资本分类情况
进一步发现，民营资本参与的城管部门垃圾处理PPP项目共计119个，整体呈增加趋势（其中2012年至2015年呈稳步增加趋势，2015年至2018年呈波动增加的趋势），如图11所示。
图11 2012-2018年城管部门垃圾处理PPP项目民营资本分布情况（个）
219家签约社会资本方中，环保类企业有147家，占比67.12%；投资开发运营商有23家，能源科技类企业有22家，建筑施工类企业有24个及其他13家，如图12所示。社会资本类型情况较好，具备专业化运营及管理的企业最多，如环保类、投资运营类、能源科技类，占比高达87.67%。
图12 城管部门垃圾处理PPP项目社会资本类型
从数据搜集情况看，城管部门担任实施机构的其他领域PPP项目主要集中在综合管廊、停车场、园林绿化、路灯改造等领域。因此，本部分主要基于以上四领域数据展开分析（数据分别按照关键字“综合管廊”“停车场”“园林绿化”“路灯”+各领域数据综合筛选结果），并在最后扩充分析城管部门还能涉及的PPP项目领域（未全覆盖，依据数据收集情况）。
综合管廊PPP项目有257个，其中城管部门作为实施机构的有19个；停车场PPP项目47个，其中城管领域9个；园林绿化PPP项目13个，其中城管领域4个；路灯改造PPP项目10个，其中城管领域5个，如图13所示。城管部门在这些领域的项目远少于垃圾处理领域，一方面这些领域的项目数量份额本就不高，另一方面城管部门还需更大力度开发该类项目。
图13 综合管廊等PPP项目数量情况
同时，以财政部PPP中心项目库数据为基础，搜集城管部门目前还涉及的其他领域PPP项目，可以发现城管部门PPP项目的领域范围较为广泛，如表1所示（因项目库项目数量过多，未能搜集全部领域及项目）。
表1 城管部门涉及的其他领域PPP项目情况（部分）
综合而言，目前城管领域PPP项目绝大部分集中于垃圾处理，未来其他领域也存有很大发展空间，如综合管廊、停车场、园林绿化、路灯改造、污水处理、道路、供气、供水、供热、智慧城市、景观绿化等领域。
二、城管领域垃圾处理PPP存在的问题及发展建议
近年来，为进一步规范垃圾处理行业市场化运行，国家有关部委陆续出台文件，确立了政府参与垃圾处理领域项目全面实施PPP模式的基本原则。虽然垃圾处理PPP项目运作相对比较成熟，但是仍有几个关键问题需要重视。
1. 垃圾处理一体化运作不足
从垃圾处理整个领域来看，PPP模式在各环节的应用比例差异较大。在统计的456个PPP项目中，PPP模式在垃圾发电环节应用最高，占比达23.9%，PPP模式在垃圾分类环节应用最少，占比仅1.1%。具体如图14所示。垃圾前端清扫、收运与后端焚烧发电、填埋处置等一体化整合不足的主要原因有以下两点：一是因为政府包揽垃圾收集、源头预处理、运输等前置处理环节，引进PPP模式必然会对包揽的体制机制产生冲击，二是因为我国企业的社会管理能力相对较弱，而参与垃圾收集运输前置环节需要较强社会管理能力。
图14 垃圾处理各环节的PPP项目数量占比
2. 项目运营监管力度不够
项目监管是贯穿垃圾处理PPP项目全过程的重要问题，同时垃圾处理项目一般比较复杂，也一定程度的加大了监管难度。一方面，垃圾处理工作涉及面广，涉及城管、卫生、市场监督管理、环保、公安、商务、交通运输、新闻媒体、农业、能源等多个职能部门，这种情况极易造成责任不清、交叉管理、多头执法又相互推诿的局面。另一方面，垃圾处理是市场化程度较高的领域，企业的目标是追求利益最大化，当政府缺乏有效的监管机制时，企业容易牺牲其他参与方的利益来获取自身利益最大化。
3. 绩效考核体系不健全
垃圾处理PPP项目要以运营为核心，发挥社会资本技术及管理的优势，提高垃圾处理服务供给效率。但从实际情况看，垃圾处理PPP项目绩效存在的两个较为突出问题：一是考核指标泛化。在设计绩效考核体系是往往简单套用、复制其他PPP项目考核指标，没有针对性的设置个性指标，无法体现投资回报与项目服务水平和服务绩效相匹配。二是考核结果挂钩不足。主要表现在建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩比例没有达到政策要求。
1. 深化垃圾处理一体化
垃圾处理一体化就是把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的垃圾处理产业体系，遵循减量、利用、处置的优先顺序，均衡发展分类收运和分类处理，整合产业链，培养要素市场，调控资本、技术和管理以促进薄弱环节发展。因此，垃圾处理不仅要采用PPP模式，更要采用一个项目主体总揽垃圾前置收集清运业务和后续处理处理业务的全流程一体化PPP模式，在垃圾处理行业全方位引入市场机制，对垃圾收集、运输、处置各环节进行系统整合，统一交由社会资本为主体的项目公司进行实施，丰富垃圾处理的内涵。
基于PPP模式在焚烧、填埋处理环节的实践经验，结合垃圾收集、运输等前置处理市场化的进一步推进，以及社会资本社会管理经验的积累，推动垃圾处理一体化PPP模式的条件将越来越成熟。城管局作为项目实施机构，也需要统筹做好管理工作，协调垃圾清扫收运、处理处置等环节所涉及的相关工作，与住建、环保、财政等部门做好工作沟通，避免各环节出现遗漏疏忽，提高垃圾处理项目实施效率与质量。
2. 提高项目监管能力
首先，需要构建监督管理体系，在行政管理方面，除了涉及不同层级的人民政府外，还涉及同一级政府其他不同职能部门的责权问题，如城管、住建、环保、财政、物价等部门，明确城管部门作为主要监管机构的职责，明确其他各部门的权利及职责，构建部门协同联动机制，实现依法监管，确保监管的有效性。
其次，社会公众作为垃圾处理的主要服务对象，需要在PPP项目实施过程中发挥重要的监督作用，城管部门要建立公开、公平、公正的垃圾处理PPP项目信息发布机制，并完善公众投诉、建议平台及听证会制度，形成行政部门和社会共同参与PPP项目监管体系。
3. 完善项目绩效考核体系
城管部门可以自行设计或委托专业第三方设置有针对性的绩效考核体系，具体包括：
（1）多方参与绩效考核。考核主体以城管部门为主导，财政、住建、环保等其他部门共同参与，确保考核的全面性与专业性。
（2）完善绩效考核方案。绩效考核不能仅仅是笼统的管理办法，还应制定绩效考核实施细则，对每个考核项设置详细的评价指标和考核得分标准，有规范有标准的要明确、能量化的尽可能量化，避免较大主观成分。
（3）明确参与绩效考核的费用比例。财金〔2019〕10号文要求建立“完全”与项目产出绩效相挂钩的付费机制，对“完全”一词，是全部项目服务产出与绩效挂钩，还是费用挂钩比例达到100%，目前界定还不清晰，基于风险防范的考虑，建议全部项目服务产出与绩效挂钩，且费用挂钩比例达到100%。
三、城管其他领域PPP存在的问题及发展建议
从数据分析部分可知，除去垃圾处理领域，综合管廊与公共停车场领域城管部门参与积极性较高，因此本部分主要基于这两类领域来分析其目前PPP模式运作存在的主要问题，并提出建议。
2015年8月，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）创新性的提出以PPP模式开展地下综合管廊建设。地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。相较于传统的市政基础设施建设项目，综合管廊具有前期投资大、建设运营要求高、管线入廊率低、收费基础不足等与生俱来的特点，因此提高管线单位入廊积极性十分必要。
社会资本方对于管线单位是否入廊并不具备控制能力，城管部门应协调管线入廊相关事宜。在项目实施初期，成立项目推进领导小组，城管局可作为牵头方，负责出面会同各部门单位建立协调网络，并于合适的时间节点签署入廊协议；另外，对于在综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。
2015年8月，《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础〔2015〕1788号），通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施，大力推广政府和社会资本合作模式。公共停车场PPP项目中，多数为使用者付费，因此停车场收费问题至关重要。但从现实情况看，停车价格主要采用政府指导价很难实现市场化，也就会导致项目收益偏低，拉低社会资本参与的积极性。
科学的停车费价格机制是保障停车场PPP项目正常运行的关键因素之一，无论是定价还是调价，都应充分发挥市场和政府的作用，建立符合PPP模式下停车场价格形成机制，提高项目运营效率。在制定停车场定价机制时，首先综合考虑企业的收益目标、项目本身的社会经济效益、使用者的价格承受范围以及法律法规等因素，初步制定一个价格方案，然后根据价格法中的相关规定，举行听证会，征求消费者、经营者和有关方面的意见做出相关的调整。
结 语
城管领域PPP项目已取得了一定发展，当然未来还存有更大的发展空间，除了传统的垃圾处理及污水处理领域，城管部门可以积极从公共停车场、地下综合管廊、智慧城市等领域拓展运作空间。与此同时，城管部门作为PPP项目主管部门或参与部门，需要提高自身行政职能水平，提高自身作为项目平等合作主体的履约意识与履约能力，准确定位不同阶段的不同身份的问题，把握项目运作关键问题，推动项目落地实施。
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