【咨询天地】|产业园区PPP投融资渠道的理论与实践(连载二)


来自:辽宁万方安和     发表于:2019-05-21 15:51:48     浏览:261次
三、PPP新制度供给在中国经济实践层面的三大正面效应

在我国经济实践层面,PPP模式打破了过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统认识框架,且在转变为由非政府的企业主体、民间资本、社会资金通过形成特许权管理机制而提供有效供给在此模式下更快、更充分、更有质量、更具绩效水平地实现对社会公共需要的满足。近期的观察更表明:作为一种创新的制度供给,PPP应有可能切实有效地解决我国新型城镇化和老龄化过程中面临的巨大财政压力,缓解地方政府债务危机,而且在贯彻“五位一体”取向的全面改革与科学发展、全面推进依法治国的总体战略中,PPP概念下的机制创新是十分重要的组成部分,可以产生宝贵的正面效应,首先突出表现在以下三大方面。


(一)PPP的正面效应之一:政府视角


从政府角度看PPP的可能贡献,首先便是降低未来长时期内的财政支出压力。政府职责如何合理定位,已在我国改革开放新时期的几十年中反复讨论,大家都同意政府要做好自己应做之事这一原则。但具体考察一下,当下在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上,摆在政府面前的应做之事仍然千头万绪。择其要者,至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。


推进新型城镇化是中国走向现代化民族复兴“中国梦”的必由之路,未来几十年间,在城镇化实际水平从目前的40%(官方统计达50%以上的数据,是把进城居住半年以上的常驻人口统统视作完成了城镇化,但其中还有两亿多人并未取得“基本公共服务均等化”的市民待遇,若要配之以此等待遇还需写进城镇化概念下的进一步的投入)左右一路走到70%左右高水平,之后才会转入相对平稳发展期。在此过程中,未来30余年还将约有4亿人要从农村区域转入城镇成为常驻人口(算术平均一年1300万人以上)。别的不说,仅看进城人口所需的“市民化”待遇,必须得到基本公共服务均等化有效供给的支持和保障,那么静态计算所需的投入资金量,如果按照一人平均10万元,就是40万亿元,若这一标准提升至一人平均15万元,那就是60万亿元。如此天文数字的投入,仅靠政府包揽来做,肯定力不从心。必须打定主意,使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给,得到已壮大、雄厚起来的民间资本和社会资金的加入,才有望以必要投入支撑这个几十年间的发展过程可持续。客观地看,实际生活中这方面的压力已使地方政府这些年的隐性负债大增,需要积极考虑在地方债增量、存量两方面,由民间资本、社会资金来有效置换和替代。


再就是我国人口老龄化的进程,必将在未来几十年内,要求有大量的公共资源投入,以满足养老、医疗服务的客观需求。根据学者测算,人口老龄化对于中国整个养老体系形成公共支出压力的高峰,约出现于2030-2033年间,从现在算起,已不到20年的时间。在高峰期出现以后,这种压力的缓慢下降还要有几十年的过程。要看到在这个很长的历史阶段之内,中国养老体系从硬件到服务所有的投入,必然发生一系列的要求,如果不适应这样一个历史阶段来考虑制度和机制方面的预先准备,那么政府履职将是不合格的。必须有这样的战略考虑,即要运用PPP模式创新来鼓励、引导大量民间资本与社会资金进入养老事业和产业。


总之,PPP对于政府来说,是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。


(二)PPP的正面效应之二:公众视角


第二个角度就是公众可能从PPP中的获益,如从政府的存在理由是服务公众而言,这是更为本质化的正面效应。特别需考虑的是,中国现在进入了“中等收入阶段”,而在此阶段,公众对于美好生活向往的空间极大地被激发出来以后,对公共服务的需求是倍增的。应该讲,自己跟自己比,中国社会中绝大多数人都是越来越好,但是“满意度”却并没随之同步上升。所谓“幸福感”没有提高上来,甚至不升反降,往往更带有以焦虑、纠结为特点的情绪、心理感受与社会氛围。其实拿世界上所有经济体比照下来,中等收入阶段都有这样的特点。这个挑战的应对要求,就是公众正在需要更好的公共服务,迫切要求得到能够更好地满足他们对美好生活愿望的“有效供给”。


PPP可以在政府继续发挥供给作用的同时,把其他非政府的社会力量(企业、社会组织的——还可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等等所有力量)结合在一起,不仅壮大了资金力量,而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补,各方以自身最有优势的特长,去管理最适合于由自己防控的风险,这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升,而风险则最小化,公众的实惠也就趋向于最大化。


所有这些管理方面的相对优势,具体涉及到每个行业和领域,不论是桥梁建设、道路建设、还是养老社区等的建设,所有上述这些主体,可把他们的相对优势综合在PPP的模式中,将带给公众一个更有效的供给机制。这种多方合作的PPP形式,会使老百姓的愿望得到更好满足,而且是在更高的绩效水平、更优的服务状态下提供出有效供给来使他们的愿望得到满足。这对于增进社会和谐提升公众“幸福感”、顺利跨越“中等收入陷阱”阶段而迈入高收入经济体行列,实现现代化“中国梦”愿景所代表的全社会成员根本、长远利益,具有莫大的现实意义。


(三)PPP的正面效应之三:企业视角


还有第三个角度,即可从企业角度作考察。在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中,有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。PPP项目并不适合有风投、创投偏好的民间资金类型,但适合一些偏好于取得长期、虽不太高但预期性高的稳定回报的企业,它们在现实生活中为数可观,将更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间。这种共赢、多赢的机制,从决策层到财政部门,再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方,大家在总体上已越来越认同。从中国和外部世界的互动中,中国继续全面开放,在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化潮流汇合而进一步“大踏步地跟上时代”的过程中,以PPP形成中外所有一切有意愿合作的企业力量与政府间的互动与有效合作,我们也已看到了广阔前景。


四、PPP与中国混合所有制改革创新的内在联通

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