虽然上述文件并没有提出具体的考核程序和标准，但《财政管理暂行办法》提出了PPP项目的绩效管理，应当按照事先的约定。这里的约定应理解为项目合同的约定，因此PPP项目的绩效考核应当依照项目合同的约定，而不能脱离项目合同另订标准。
在实践中因没有可具体参照执行的文件，许多地方政府制定的绩效考核标准与合同的约定不一致。这既违反了项目合同的约定，也违背了项目的有关法律。
最近，财政部关于《PPP项目绩效管理操作指引》征求意见稿（以下简称“《意见稿》”）提出了绩效管理的目的、依据、原则和PPP项目全生命周期绩效管理基本要求、内容和程序，及各参与方绩效管理职责，构建了PPP项目绩效管理体系。绩效管理指引的出台，对于政府做好PPP项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段的绩效管理工作提出了绩效管理的具体要求，也提供了具体的操作程序。如《意见稿》第一条提出了PPP项目绩效管理的目的，即“为规范政府和社会资本合作项目(以下称“PP项目”)全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益。”由此可见，绩效管理的目的在于规范项目管理，提高项目的质量、效率，并保障合作各方的权益。
《意见稿》的许多内容不够完善，需要修改补充。其主要问题包括：1.《意见稿》的内容过于宏观，缺少具体的考核方法和标准；2.绩效考核标准与项目合同的关联度不够，如其中的考核目标、依据、考核标准等与项目合同没有衔接。如果衔接不好，绩效考核标准将与已经生效的PPP项目合同相矛盾，将给项目合同的履行带来诸多矛盾与纠纷。
由于近期国家对于PPP的政策调整较大，许多在建项目的考核标准与新出台的政策考核标准如92号文、10号文等不一致，需要调整和衔接。因此《意见稿》应紧紧围绕政府与社会资本或项目公司签订的项目合同，并做出如下修改：
一、绩效考核的上位法需要完善。《意见稿》第一条规定，该管理指引的上位法为《预算法》，国务院的预算绩效管理规定和42号文。在实践中，社会资本在投标项目时，一方面根据招投标文件或磋商文件的要求，同时也遵守招标法、采购法和合同法等法律。合同签订后，其成为项目履行的唯一依据。可见招标法、采购法和合同法等都应作为绩效考核的上位法。否则考核结果既不公平，也将损害公共利益和社会资本的利益。
二、绩效考核不应违背《招标法》的规定，不能擅自变更合同实质性条款。《招投标法》第四十六条和第五十九条规定，中标后双方当事人不能签订背离合同实质性内容的其他协议。为了与国家的法律保持一致。财政部《PPP项目磋商管理办法》也明确规定，对于核心条款双方在谈判时不能修改。因此《意见稿》第二条关于绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用的规定，不能违背《招投标法》和磋商管理办法关于实质性或核心条款不能更改的规定。
三、绩效考核不应偏离双方签订的项目合同。项目合同是考核的重要依据，除非合同或合同条款无效的情况下，绩效考核应以合同约定为依据。42号文明确规定，PPP项目应当诚信守约。如果绩效考核脱离合同，地方政府的行为将违反诚信原则，构成违约。
由于PPP项目的全生命周期较长，项目在履行中，客观情况及国家法律的变化，双方可能对有关条款做出变更，绩效考核标准也应随合同的变化而调整。但该调整或变更应经过双方协商，不能单方变更。总之，绩效考核应遵循诚实信用原则， 遵守《招标法》、《合同法》和合同的约定，这不仅关系到政府的公信力，也直接影响项目履行是否能够实现物有所值的目的
四、考核主体与考核对象不应混淆。《意见稿》第三条管理主体与对象规定，各级政府、财政部门、行业主管部门、项目实施机构负责组织开展行政区域内PPP项目绩效管理工作。该条款没有明确考核主体与考核对象，无法区别哪些机构为考核主体，哪些为被考核对象。笔者认为，项目实施机构作为合同主体一方，不宜作为考核主体。项目合同是双方的权利义务的协议，项目是否能够达到目标，不仅是项目公司的责任，项目实施机构也是合同主体，承担履行合同的义务。许多情况下，项目公司无法完成项目的投入和产出，是由于项目实施机构没有履行其义务造成的，因此建议将项目实施机构与项目公司共同作为被考核的对象，才能实现考核目的。
五、绩效考核应遵循诚信、公平和权利义务相一致的原则。绩效考核应当，1.坚持对合同双方进行考核。如果仅考核项目公司，不考核实施机构，将违反合同法的诚信原则和公平原则。2.不能脱离合同条款的考核。如果在合同条款之外，另行制定考核标准。这既不符合招标法，也违反了合同法。
六、绩效考核不应单方编制。《意见稿》第五条规定，各级行业主管部门、项目实施机构是PPP项目绩效目标与绩效指标的编制主体。PPP项目的考核标准，应为项目合同的条款之一。PPP项目合同条款是经过要约和承诺两个阶段后双方达成的一致。在招标阶段，招标人发出要约邀请，社会资本提出要约。招标人接受后，由实施机构（招标人）与社会资本或项目公司进行谈判，并签订项目合同。双方在签订合同时，其行为受招标法和合同法的约束。
既然项目合同是双方签订的，项目的考核标准，也应由合同双方共同编制。如果单方编制考核标准，既脱离了合同条款，也将双方的平等关系合同行为擅自变更为管理与被管理的行政关系。因此在绩效考核的编制上，应坚持双方的平等的合同关系。绩效考核标准，应由双方根据合同的约定，共同编制。
七、绩效目标应实现合同订立的目的。《意见稿》第六条将绩效目标界定为符合国民经济、社会及行业发展规划等。笔者认为该规定过于宏观。PPP项目的绩效考核应着眼于项目的具体的目标，即项目合同的实现目的。该条还规定了具体的细化标准，如绩效目标应从数量、质量、时效、成本等方面进行量化等。上述标准并没有提到与合同条款的关系。如果具体的标准不与合同条款一致，则该条规定可能与合同的约定发生矛盾。这既违背了合同的诚信原则，也违反了合同法的规定。
八、绩效考核的内容不应宏观，应与合同主要条款一致。《意见稿》第七条绩效目标内容规定了项目产出目标包括提供公共服务的数量、质量、技术、时效，以及 达到预期产出所需要的成本和资源、履行的社会责任等。上述规定应与合同的标的，价款、数量、质量等指标及招标投标文件等一致，否则其合规性令人质疑。该条又规定了项目效果目标包括项目所产生的经济效益、社会效益、环境效益、公众满意度及物有所值 实现程度等。上述规定属于宏观经济目标，具体的某个项目如果没有具体量化指标，其考核也就失去了依据。因此，绩效考核用仅仅围绕合同的条款等具体的指标，才能实现考核的目的。
九、绩效考核的方法应与合同的履行方法一致。《意见稿》第九条规定了绩效考核的方法包括专家调查法，层次分析法、主成分分析法、熵值法等。建议考虑这些方法是否能够达到考核项目的建设和运营的目的，是否与合同的约定目标一致。如果这些方法适用，建议项目合同中作为合同的附件之一，并由项目公司确认。如果不能实现考核的目的，建议删去这些脱离实际的方法。
十、绩效考核的性质决定异议的处理方法。绩效考核异议的处理，应考虑绩效考核的性质。如果绩效考核属于政府作为行政机关的考核，其性质应为行政行为。如果项目公司有异议，可以采取行政救济手段，如项目公司或社会资本可以通过听证、行政复议，行政诉讼的方式解决。
如果绩效考核为合同付费的考核，则考核应为合同行为。它可依据合同法的规定和合同条款的约定。考核结果异议的处理一般可分为：专家评议、调解、仲裁或诉讼的方式。
十一、专家对有异议的评审，只能作为参考，缺少执行的效力。《意见稿》第十一条规定，对考核有异议的，通过专家评审，按照调整后的执行；未通过评审的，按专家评审意见修改后执行。
上述规定将专家的评审作为异议的最终处理决定，该方式剥夺了法律提供的救济手段，不符合我国法律的规定。它既不符合行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法的规定，也不符合同法的规定，同时也违反了项目合同的约定。专家的意见只能作为参考，不应作为双方争议的最后手段。
总之，绩效考核不应违反国家的有关法律，也不能背离双方签订的合同。否则绩效考核的目标将无法实现。
李成林律师，国家财政部、国家发改委PPP 高级专家，中国政法大学PPP研究中心专家组成员，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，中国海事仲裁委员会仲裁员，英国皇家仲裁院资深会员，中国一带一路仲裁院仲裁员，武汉仲裁委仲裁员。曾任世界５００强大型企业、跨国公司的高级律师、并担任过法官和大学教授等工作。
毕业于北京大学和维多利亚大学。
先后编写了《PPP项目合同操作指引：起草、修改和谈判》、《中国人民银行法原理与实务》、《经济法基础》、《境外工程承包指南》、《FIDIC 合同审核指南》等专著；
发表了《Double Insurance and Fraud》等三篇英文论文和《论合同所失利益》等专业论文，以及《论金融机构的地位、作用和合法权益保护的八个问题－ＰＰＰ条例的修改与完善》、《ＰＰＰ条例与现行法律的矛盾与冲突的解决》等文章。
长期从事境内外重大基础设施投融资的非诉讼法律服务，如铁路、公路、桥梁、机场、电厂等以DBO/ＥＰＣ／ＢＯＴ／ＰＰＰ等模式项目的招投标，项目合同的起草和谈判，提供法律意见等。
参与了重大案件的纠纷解决，如代理过基础设施、工程、金融、国际贸易、房地产、海商等案件的诉讼和仲裁；出席了中国国际贸易仲裁委员会、香港、新加坡、中东、伦敦等仲裁机构及最高法院的开庭审理等，创立了www.overseaslaws.com（涉外法律服务平台）和平台微信号：fls18500254045。
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