商业银行参与PPP:从政策到实践

PPP模式的兴起，对于中国传统的商业银行基础设施项目授信而言，意味着从以政府/企业信用为背书的信贷思维，向以项目现金流为着眼点的项目授信思维转变；同时在授信结构上，PPP项目往往在10年以上，项目本身的公共或准公共属性使得项目的期限与利率并不完全匹配，对于资金偏好投向短、平、快的商业银行也是一种变革。因此，在当前供给侧改革深入推进的宏观背景下，为什么要做PPP、未来要不要做PPP的现实性，对于商业银行而言具有重要的战略意义，本节基于PPP与中国基础设施投融资发展演变史，介绍中国基础设施投融资现状及商业银行发展PPP的必要性。

根据PPP的生命周期，可以将PPP融资过程分为初期资本金融资、建设期债务融资、运营期再融资三个阶段，现行政策下，每个阶段项目面临不同的风险和要求[6]。

财办金[2017]92号文以后，PPP项目严禁用债务资金充当PPP资本金，但对于商业银行而言，根据《中华人民共和国商业银行法》规定商业银行不得进行股权投资，但也有商业银行通过成立联合体的方式作为社会资本参与PPP项目，虽然财金[2014]113号文中虽然没有明确规定金融机构是否可以作为合格的社会资本，但是在财金[2018]54号文中，指出“不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，……不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。”对社会资本强化建设运营能力的约束，从某种程度上限制了金融机构作为单一主体投资PPP的可行性。

以上政策要求，限制了商业银行进行PPP真股权投资的空间。但是，自2018年底开始，建行、中行、农行、工行、交行以及招商和光大等理财子公司纷纷拿到了银保监会的批复，这些银行系的理财子公司在PPP的真股权投资方面，可以规避原有商业银行法对于真股权投资的限制，有助于拓展PPP的投融资渠道。

在项目自有资本金到位后，社会资本方面临项目债务融资，一般占项目总投的75-80%。PPP项目范围由于主要集中在基础设施和公共服务领域，按照2019年3月财政部财金[2019]10号文要求，PPP项目原则上都在10年以上，项目回报周期较长，决定该阶段项目融资需要低利率、长周期的资金，因此在2014年之前，PPP融资主要集中在政策性银行。2014年之后这一轮PPP热潮中，一些股份制商业银行也开始跟进PPP领域。

对于股份制商业银行而言，PPP业务的拓展，需要新型的授信模式相配合。传统授信模式项下，银行偏重于授信主体的综合资质、信用评级以及风险兜底；但是PPP模式项下，银行的授信主体是项目公司（SPV），还款来源是项目未来的现金流，风险分担靠严谨的合同。由于项目公司往往成立时间较短，财务报表不满足银行传统信贷审批要求，因此对项目的综合评估是银行批贷的重要依据。尽管在基础设施投融资普遍成熟的发达国家以及东南亚市场，国际投资银行对于纯粹的项目融资早已有成熟的评审体系，但在中国，PPP模式项下有限追索或无追索的项目融资，对于中国传统商业银行来说是一个挑战。

近些年，在库PPP项目融资成功率难及预期，通过对市场各参与方的调研，可以发现，一方面是由于在过去实施PPP的几年中，PPP相关政策条文频出，未深度研判此领域的金融机构，对于PPP及其趋势的判断并不清晰；而另一方面，在原有授信模式的影响下，多数金融机构对于PPP的综合收益衡量还仅限于单个项目放贷收益的考量，未从项目全过程以及社会资本方综合业务收益进行横向平衡。

对于此，应该结合中国基础设施投融资的发展趋势来看，从城投模式到PPP模式，市场的变化决定了信贷结构的变化，这也是商业银行需要纵向平衡的一种布局。

此轮PPP在推广实践的五年过程中，随着入库项目的不断增多和质量提高，融资、再融资以及未来股权交易将会是PPP的热点领域，而这些都离不开金融机构的参与。本文对中国基础设施投融资政策的变化进行逻辑上的梳理，对金融机构，尤其是在中国金融市场占重要地位的商业银行参与基础设施投融资模式的演变加以分析，并结合具体实践，介绍中国商业银行参与PPP的现状及发展趋势，供业界参考。

总结起来，可以归纳如下：

本文仅从政策和实践领域对与商业银行参与PPP进行了分析和梳理，其中对于股权投资以及创新产品的应用探索还有待进一步探索，以共同推动PPP和基础设施投融资领域的长远发展。