2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的颁布，开启了我国新一轮的PPP热潮，截至2019年4月末，财政部PPP项目库管理库项目8921个，总金额13.5万亿元。但是万亿级投资背后，项目的融资落地率难及预期，金融机构的有效参与度有限，一方面与金融机构传统授信思维有关，但另一方面与PPP市场自身的规范性有关。
2017年11月，财金[2017]92号文[1]和国资发改[2017]192号文[2]的颁布对PPP项目库进行了一系列的清理整顿，以促使PPP回归本源，虽然会在短期让PPP市场陷入停滞，但是PPP项目合规性的不断增强使得金融机构增强了对PPP的认可，PPP项目的融资逐步活跃起来。
2019年3月，财金[2019]10号文[3]的颁布对PPP项目进行了正面清单和负面清单的约束；随后5月，《政府投资条例》的出台，对政府投资项目从审批、监管等方面进行了明确的约定，对PPP的规范有序发展而言都是长期利好，同时也促使金融机构开始稳步介入PPP项目融资。
鉴于此，笔者结合商业银行基础设施投融资实践和对PPP相关政策的研究，以具体项目的融资案例为落脚点，就商业银行参与PPP进行分析，供PPP相关方参考借鉴，主要分为四部分：
一、商业银行参与PPP的动机——介绍商业银行参与PPP的政策逻辑和趋势；
二、商业银行参与PPP的融资现状——介绍商业银行参与PPP全生命周期的融资现状；
三、商业银行参与PPP的具体案例——结合债权融资和再融资介绍商业银行参与PPP的实践；
四、小结——总结及展望。
一、 商业银行参与PPP的动机
PPP模式的兴起，对于中国传统的商业银行基础设施项目授信而言，意味着从以政府/企业信用为背书的信贷思维，向以项目现金流为着眼点的项目授信思维转变；同时在授信结构上，PPP项目期限往往在10年以上，项目本身的公共或准公共属性使得项目的期限与利率并不完全匹配，对于资金偏好投向短、平、快的商业银行也是一种挑战。因此，在当前供给侧改革深入推进的宏观背景下，为什么要做PPP、未来要不要做PPP、何时做PPP的现实性，对于商业银行而言具有重要的战略意义。本节基于PPP与中国基础设施投融资发展演变史，介绍中国基础设施投融资现状及商业银行参与PPP的必要性。
(一)PPP与中国基础设施投融资发展概览[4]
（二） PPP与基础设施整体融资规模对比[5]
（三） 商业银行参与基础设施的融资模式
结合前述五个阶段，对比中国基础设施投融资模式和商业银行信贷业务合作模式如下表1所示。
表1 中国基础设施投融资模式演变
阶段 | 基础设施投融资主流模式演变 | PPP模式发展 | ||||||
基础设施投融资主流模式 | 融资载体 | 商业银行基础设施信贷模式 | 关键政策节点 | PPP发展概况 | PPP代表项目 | 融资载体 | 商业银行PPP信贷模式 | |
1993年前 | 1979年之前财政主导，1979年之后国债/银行借贷 | 地方政府 | 银行贷款，以国债为主 | 地方政府投融资体制改革 | 探索 | 深圳沙角B电厂BOT项目 | PPP项目的SPV公司 | 外资银行银团贷款 |
1994~ 1998 | 地方融资平台开始发展 | 政府发债/城投公司 | 地方债、城投公司和建筑公司信贷 | 分税制改革/外商投资条例 | 有计划推动 | 来宾B电厂 | PPP项目的SPV公司 | 外资银行银团贷款 |
2003~ 2008 | 地方融资平台&政府直接投资 | 政府发债/城投公司 | 地方债、城投公司和建筑公司信贷 | 国三十六条 | 扩大试点 | 鸟巢、地铁四号线 | PPP项目的SPV公司 | 政策性银行、四大行贷款为主 |
2009~ 2013 | 地方融资平台占主流 | 城投公司 | 城投公司信贷/地方债 | “四万亿”投资政策 | 停滞 | / | / | / |
2014年至今 | 政府发债直接投资、或者PPP | 政府发债/PPP社会资本方 | 地方债/建筑公司PPP业务 | 国办发43号文 | 加速发展 | 入库项目十万亿级 | PPP项目的SPV公司 | PPP信贷 |
注：1、表中对于商业银行地方债业务，主要是指商业银行认购地方政府地方债。2、商业银行城投公司信贷模式，主要是指商业银行与城投公司合作的表内贷款、发债、资管等业务，在43号文之前往往有政府兜底或者隐形信用背书。
从表1可以看出，基础设施建设作为中国拉动GDP的重要投资领域,也是中国商业银行信贷投向的重要领域之一。但是在2014年之前的地方融资平台模式和BT模式下，商业银行主要授信客户是城投公司、央企以及地方国企，依托的是政府兜底/信用背书、以及央企和国企的主体信用，面向项目融资的授信在商业银行整体基础设施行业授信上占比极少。
但2014年之后，随着财预[2017]50号文、财预[2017]87号文等加强地方债务管理政策的颁布，在基础设施投融资领域方面，PPP是除政府直接发债外唯一合法合规的投融资渠道；与之相应，对于商业银行而言,PPP是商业银行在基础设施投融资方面必然的信贷投向。
二、 商业银行参与PPP的融资现状
根据PPP的生命周期，可以将PPP融资过程分为初期资本金融资、建设期债务融资、运营期再融资三个阶段，现行政策下，每个阶段项目面临不同的风险和要求[6]。
（一）股权融资
财办金[2017]92号文以后，PPP项目严禁用债务资金充当PPP资本金，但对于商业银行而言，根据《中华人民共和国商业银行法》规定商业银行不得进行股权投资，但也有商业银行通过成立联合体的方式作为社会资本参与PPP项目，虽然财金[2014]113号文中虽然没有明确规定金融机构是否可以作为合格的社会资本，但是在财金[2018]54号文中，指出“不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，……不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。”对社会资本强化建设运营能力的约束，从某种程度上限制了金融机构作为单一主体投资PPP的可行性。
以上政策要求，限制了商业银行进行PPP真股权投资的空间。但是，自2018年底开始，建行、中行、农行、工行、交行以及招商和光大等理财子公司纷纷拿到了银保监会的批复，这些银行系的理财子公司在PPP的真股权投资方面，可以规避原有商业银行法对于真股权投资的限制，有助于拓展PPP的投融资渠道。
（二）债权融资
在项目自有资本金到位后，社会资本方面临项目债务融资，一般占项目总投的75-80%。PPP项目范围由于主要集中在基础设施和公共服务领域，按照2019年3月财政部财金[2019]10号文要求，PPP项目原则上都在10年以上，项目回报周期较长，决定该阶段项目融资需要低利率、长周期的资金，因此在2014年之前，PPP融资主要集中在政策性银行。2014年之后这一轮PPP热潮中，一些股份制商业银行也开始跟进PPP领域。
对于股份制商业银行而言，PPP业务的拓展，需要新型的授信模式相配合。传统授信模式项下，银行偏重于授信主体的综合资质、信用评级以及风险兜底；但是PPP模式项下，银行的授信主体是项目公司（SPV），还款来源是项目未来的现金流，风险分担靠严谨的合同。由于项目公司往往成立时间较短，财务报表不满足银行传统信贷审批要求，因此对项目的综合评估是银行批贷的重要依据。尽管在基础设施投融资普遍成熟的发达国家以及东南亚市场，国际投资银行对于纯粹的项目融资早已有成熟的评审体系，但在中国，PPP模式项下有限追索或无追索的项目融资，对于中国传统商业银行来说是一个挑战。
近些年，在库PPP项目融资成功率难及预期，通过对市场各参与方的调研，可以发现，一方面是由于在过去实施PPP的几年中，PPP相关政策条文频出，未深度研判此领域的金融机构，对于PPP及其趋势的判断并不清晰；而另一方面，在原有授信模式的影响下，多数金融机构对于PPP的综合收益衡量还仅限于单个项目放贷收益的考量，未从项目全过程以及社会资本方综合业务收益进行横向平衡。
对于此，应该结合中国基础设施投融资的发展趋势来看，从城投模式到PPP模式，市场的变化决定了信贷结构的变化，这也是商业银行需要纵向平衡的一种布局。
（三）PPP专项债及PPP资产证券化
三、 商业银行参与PPP项目的具体案例
(一)债权融资案例
（二）PPP资产证券化
四、 小结
此轮PPP在推广实践的五年过程中，随着入库项目的不断增多和质量提高，融资、再融资以及未来股权交易将会是PPP的热点领域，而这些都离不开金融机构的参与。本文对中国基础设施投融资政策的变化进行逻辑上的梳理，对金融机构，尤其是在中国金融市场占重要地位的商业银行参与基础设施投融资模式的演变加以分析，并结合具体实践，介绍中国商业银行参与PPP的现状及发展趋势，供业界参考。
总结起来，可以归纳如下：
本文仅从政策和实践领域对与商业银行参与PPP进行了分析和梳理，其中对于股权投资以及创新产品的应用探索还有待进一步探索，以共同推动PPP和基础设施投融资领域的长远发展。
参考文献：
[1].《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）
[2].《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号，以下简称192号文)
[3].《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)
[4].林华、罗桂连、张志军.PPP项目与资产证券化[M].北京：中信出版社，2016.
[5].赵新博，王盈盈，张家明.《地方融资平台和PPP模式对比研究分析》,PPP决策参考，清华大学PPP研究中心，2019年第8期.
[6].赵新博，王盈盈.《商业银行参与PPP项目的切入点及发展展望》,PPP决策参考，清华大学PPP研究中心，2018年第27期.
[7].国家发展改革委办公厅关于政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引的通知》（发改办财金〔2017〕730号，以下简称730号文）
[8].《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（发改投资〔2016〕2698号）
[9].《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金〔2017〕55号)
[10].赵新博，王盈盈.《商业银行参与PPP项目的切入点及发展展望》,PPP决策参考，清华大学PPP研究中心，2018年第27期.
[11].资产证券化信息网，浙大网新-庆春路隧道PPPABS.
[12].王守清.参与PPP是大型工程企业转型升级的必然选择，中国PPP智库公众号，2019年5月27日.
[13].刘申亮，王守清,刘婷.金融机构能否主导PPP 项目？新理财，2016, 262(12): 37-39.
赵新博 现任职于光大银行北京分行机构业务部PPP中心，清华大学土木建管系硕士，方向PPP，天津大学工程管理&英语双学士
王守清 清华大学土木建管系教授/博士生导师，清华大学PPP研究中心首席专家
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