李开孟|城市轨道交通PPP模式的理念创新及国际经验借鉴

我对PPP的认识是从轨道交通开始的。在此之前我们做过特许经营BOT的研究及项目评估工作。在2003年，当时的国家发展计划委员会委托中咨公司开展北京地铁5号线引入加拿大兰万灵公司采用PPP模式的评估工作，我参加交通业务部组织的评估工作，第一次接触到PPP的概念，那时候不太清楚PPP和过去所讲的特许经营BOT有什么关系。后来随着工作的逐步深入，对PPP的认识逐步加深。对于轨道交通而言，由于其规模巨大、影响深远，轨道交通PPP模式的应用质量代表着一个国家PPP模式的整体应用质量。刚才周晓勤会长对我国城市轨道交通PPP模式运作的情况进行了系统介绍，他有几十年有关轨道交通方面的经验，是在业内很有影响的咨询专家，他提出的一些问题、观点、建议都非常值得我们行业相关人士予以高度重视。

虽然大家觉得这是理所当然的，但我们很多项目做不到。我们看到很多PPP咨询专家，对工程咨询、项目论证的基本知识不具备，在这种情况下怎么能够策划出一个高质量的PPP项目方案呢？对于一个项目是否可行，实际上应从不同的维度进行论证，包括工程方案、财务、经济、社会、资源、环境等方面的可行性。

工程方案可行是基础。在工程方案优化分析的基础上还要保证财务可行，包括项目的可融资性、财务盈利能力、贷款清偿能力、财务可持续性等等。对于工程可行、财务可行方面的论证，目前我国基本能够认真对待，但是这远远不够。在财务可行的基础上，还要论证项目的经济可行性，就是资源优化配置、项目投入产出、对产业区域乃至宏观经济的影响，分析项目经济价值的实现路径。

轨道交通依靠项目本身的收费来回收项目投资及运营成本基本上不可能。如何判断项目是否经济可行，依据的不是项目自身的财务现金流量。一个城市发展到一定阶段以后，城市轨道交通项目投资能够创造一系列的经济价值。比如城市发展到一定阶段，大规模城市交通出行通过轨道交通来实现，就可以在一定程度上节约路面土地，城市土地的节约是有价值的。作为一种速度快、舒适度高的高质量公共交通出行方式，城市轨道交通能够节约运输成本，缩短运输时间，减少乘客等待时间，较少公共交通拥堵，增加舒适度，减少交通事故，减少污染，增加绿色、环保等方面的效益，这些效益是根据消费者支付意愿或接受补偿意愿来进行评价的。随着一个城市发展水平的提高，居民的收入提高，对环境、舒适等方面的支付意愿就会增加，于是当一个城市发展到一定阶段以后，轨道交通所带来的方方面面的价值就会大于其成本投入，包括高额的建设成本及运营成本，于是这个项目就具备了经济可行性。

但是，类似这方面的真正的、系统的、专业性的分析论证，在我国还很少看到。我们决定轨道交通项目的建设时机是否成熟，仍然处于瞎子摸象的状态，不知道一个城市到底发展到什么样的阶段才应该建设轨道交通。今天早上我还在跟罗桂连博士讨论，我国现在很多观念都存在问题，比如过分相信市场经济，出现了市场经济的原教旨主义现象，盲目强调下放审批权，中央层面不再对城市轨道交通等大型基础设施项目把关，把大量本来应该科学论证、严格把关的项目审批下放到地方，而地方往往不管资源的优化配置，这样就使项目建设的时机不对，建设方案不可行，这些项目一旦批准建设就要持续产生几十年甚至上百年的影响，决策失误所造成的危害将十分巨大。

城市轨道交通一定要采用PPP模式吗？刚才周晓勤会长提到，现在全国有130多个项目采用PPP模式，涉及总投资超过2万亿，虽然统计数据不一定准确，但是它代表了一种基本事实，即目前全球城市轨道交通PPP项目主要都集中在中国。但是从逻辑上看，城市轨道交通项目由于其行业特点，必须要有财政资金介入，而使用财政资金的一个基本逻辑就是，政府财政资金交由当地政府能够控制的平台公司、事业单位等公共部门来使用最为可靠，而不是通过PPP模式引入第三方社会资本来使用。在西方市场经济国家，通过PPP模式实施公共项目的投资比例，一般不会高于15%，很多国家的公共投资甚至根本不采用PPP模式。

我国大量轨道交通项目采用PPP模式引入第三方介入，出现这种情况的内在逻辑是什么？这里一定存在问题，因为它不符合人们的基本认知，公共项目的投资主体一定是公共部门，PPP模式一定是必要的补充，而不是主导方式，这是一个基本逻辑。公共部门听从当地政府安排，用好政府的钱，政府要维护公共利益。如果公共部门运作项目出了问题，政府要及时进行纠偏。但是，引入第三方采用PPP模式，二者之间的诉求不同，进行不同的博弈，交易成本很高，而且一旦签订合同，要执行二十年到三十年，所以这个过程交易成本是很高的，代价也很大。所以PPP模式只能是一个补充，而不是主导方式。城市轨道交通项目到底在什么情况下、什么条件才可以合理地采用PPP模式，其可能性如何进行界定，值得我们认真研究。

城市轨道交通项目引入社会资本进行PPP模式的应用，必须要设计好回报机制。一讲到回报机制，马上就想到政府付费、使用者付费以及财政资金补贴等方式。对于城市轨道交通项目而言，完全采用使用者付费基本上不可能，其提供的是公共出行服务，其收费存在与其他交通方式的比价问题，所以城市轨道交通定价不可能很高。另外，其服务对象是当地居民，但当地居民已经向政府纳税，所以当地政府有义务为当地居民提供一种低成本的公共交通出行服务。总之，轨道交通票价不可能定的很高，完全通过使用者付费回收全部成本是不可能的。所以，城市轨道交通项目一定是要采用使用者付费加财政补贴，以及各种资源整合，第三方付费等综合回报模式。

但是，仅仅考虑这些还远远不够。我们还要思考城市轨道交通投资哪些部分需要回收，回收期限如何界定，一定要根据行业特点进行深入研究。比如城市轨道交通基础建设部分，涵洞隧道的开挖需不需要回收？从产业逻辑上不需要。当一项投资需要回收的时候，一定是因为其需要消耗掉，比如原材料额耗费，设备需要在其寿命周期内通过计提折旧进行回收等等。但是，城市轨道交通基础工程往往是百年工程，甚至是可以使用几百年，然而我们在进行项目论证时却要让其在三十年之内进行回收，这种处理方式肯定不合理，不现实的要求必然导致错误的解决方案。这些基础设施的价值在数百年的周期内不仅不会贬值，而且可能还在增值。我们以所谓可行性缺口补贴的名义，把轨道交通所有的投资在30年的周期内通过计提折旧等方式进行回收，这到底是什么意思？这些行业特点在项目实施中没有认真进行考虑。

对于轨道交通项目的股权投资，可以设计成长期投资。只要我们对国家有信心、对这个城市有信心，这个城市未来数百年能够持续发展，其股权投资将持续保值增值，没有必要要求必须在30年内回收。债权投资也是如此，国际上对重大基础设施项目可以发50年、80年、100年期限的债券，这种债券的发行能够对国家未来发展形成长期预期，对于未来资本的定价形成一种基准的预期，这些都是非常重要的。如果我们对城市未来百年的发展前景是有信心的，我们就有理由实施这些百年工程，并根据行业特点实事求是地设计相应的长期融资工具，引导机构持有、长期持有的理念，而不是现在误导的要二十年、三十年回收投资，测算投资回报及本金利息偿还。类似这种结合行业特点所进行的思考，我们这个行业的专家基本上还没有涉及，目前的政策也不支持。这些方面有很丰富的国际经验可以借鉴。

目前很多咨询机构所做的PPP项目风险分担方案，列出一些表格，基本没有任何实质价值。PPP项目运作的核心就是进行风险的合理分担，其中最主要的是下面两种风险。

另一方面是市场经营风险。城市轨道交通项目具有经营性特征，SPV是否承担经营风险？要根据具体项目的特点予以考虑，实际上没有统一的答案。但是，处理的方式不同，产生的结果会存在很大差别。城市轨道交通设施既可以定性为经济基础设施，也可以认为是社会基础设施（地方政府应提供免费的轨道交通出行服务，将其视为社会性基本公共服务的范畴）。我更倾向于将其纳入经济基础设施的范畴，考虑挖掘其经济价值的，通过轨道交通建设带动相关产业及城市开发，引导SPV承担经营风险。

不同的风险认定决定了PPP模式的选择问题。可用性付费对应的是可用性风险的管理问题，如果不能满足可用性要求，政府就不应该付费。但是，目前我们将可用性理解为工程完工。可用性风险理解为工程完工风险。只要轨道交通工程建造完毕，就认为工程具备了可用性，所以政府必须付费，只有中国的PPP专家才这样理解可用性。真正的可用性付费不是这个概念，PPP导向的是项目全生命周期的利益共享、风险共担、长期合作，要考虑未来30年或更长期限的项目运营周期能否满足项目运营的可用性指标要求，并决定政府是否应该付费，目前的理解是一种严重误导，本质上是要求政府必须对施工企业的施工利润提供固定回报的保证，而不是引导到运营期间的可用性，使得轨道交通工程造价不断飙升。这几年我国人工费、材料费的提高不明显，为什么轨道交通单位造价提升那么快，其内在原因值得咨询专家认真反思。

还有一个重要概念就是可行性缺口补贴。这是近几年我国搞PPP所创造的新概念，过去我们搞特许经营BOT不使用这个概念，据说这个概念是从国外引进的，实际情况到底如何？国外有Viability Gap Funding（VGF）这个概念，我们把Viability翻译成可行性（Feasibility），但其本意是生存性、生存能力，意思是要保证这个项目能够生存，和可行性存在差异。同时，我们把Funding翻译成补贴（Subsidy）,于是就创造性地把VGF翻译成“可行性缺口补贴”（Feasibility Gap subsidy），并按照中文意思进行理解，即要保证项目具有可行性，必须要有足够的财政资金补贴。于是，大规模地套取财政资金补贴就有了合法依据，而且还认为这是借鉴国际通行做法。这种理解是绝对错误的。

真正的VGF是什么意思？城市轨道交通由其行业特点所决定，政府必须采取有关措施以保证项目具有市场生存能力，具体措施可能是给予优惠政策，匹配相关资源实施TOD开发理念，并给予一定的补贴资金以便使其具有市场生存能力，但一定不能引导到靠财政补贴来实现投资回报，而是要通过市场开发和经营来实现投资回报。

我们现在把所有的精力都盯在财政资金的补贴上，而且创造性地提出“可行性缺口补贴”的概念，最后导致的结果是什么？即要求城市轨道交通的所有投资，都要在短短的30年内，以政府财政资金补贴的形式全部回收，而且要达到商业回报的要求。

我们过去搞PPP项目从来不是这样考虑问题的。比如北京地铁4号线项目，总投资157个亿，分为A和B两个部分，A部分70%，B部分30%用于PPP投资。A部分70%由政府融资建设，靠政府信用融资的成本一定是低的，政府考虑的是公共效益，不要求商业回报，剩下的30%才纳入PPP的测算范畴，并按照30%的资本金、70%银行贷款进行融资，社会资本投入的资本金占项目总投资的比例只是9%。从逻辑上只要保证这9%的资金达到商业可接受的回报要求，整个项目就具备了可融资性，这样测算的政府财政补贴一定是少的。

现在引入可行性缺口补贴的概念，往往要求157亿的全部投资都要满足商业回报的要求，施工企业还要赚取施工利润，把基础性的资产都设想为商业性的资产，通过财政补贴赚大钱，按照商业回报要求倒推测算的30年期限内的政府补贴可能是300亿、400亿，这种所谓的“可行性缺口补贴”将使地方政府未来付出沉重代价。这不是国际上所理解的真正的城市轨道交通PPP模式。

对于城市轨道交通PPP项目采用什么模式，我们认为既不能完全照搬英国PFI模式，也不能完全照搬法国特许经营模式。我们提出现代PPP的完整概念，具体包括三大支柱。一是把PPP作为提高财政资金使用效率的工具；二是把PPP作为促进当地经济发展的工具；三是把PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具。我国目前在PPP制度设计方面，把所有的PPP项目都理解为使用政府资金提供公共服务的工具，这是一种严重的错误引导。我们提出三代PPP的理念，是中国专家的一项原创，我在联合国有关论坛和国际专家进行交流，得到国际同行的认可。

对于城市轨道交通而言，三种目标导向都可以采用。如果城市足够强大，城市公共资金足够多，可以把PPP理解为有效使用财政资金的一种手段，城市轨道交通不收费，免费提供公共服务，将轨道交通出行服务视为城市综合功能的必备条件，财政资金对其成本必须进行全覆盖，这时就可以采用第一代PPP的理念来运作城市轨道交通PPP项目。但是，目前我国很多城市不具备这种公共财政实力，所以这种目标导向虽然在理论上具有存在的可行性，但不具有现实的可行性。二是把PPP作为促进当地城市经济跨越式发展的工具，这是目前我国城市轨道交通采用PPP模式的现实选择。这时就需要深化投融资体制改革，进行价格和收费制度的改革，通过PPP模式整合各种专业力量，降低工程造价，提高运营服务的质量，让老百姓满意，促进当地经济跨越式发展。三是按照联合国欧经会所倡导的以人为本可持续发展理念，考虑资源、环境可持续性，考虑弱势群体及性别平等，推动第二代PPP向第三代PPP转换和发展。