轨道交通领域PPP项目作为近几年“大热”的一类PPP项目，具有运量大、效率高、乘坐方便等优点，是解决城市交通拥堵问题的重要途径。据财政部PPP中心管理项目库统计显示，截至2019年4月底，轨道交通领域PPP项目数83个，投资额高达1万亿元，单体项目投资额高达121.51亿元，其中，有67.47%的项目已进入执行阶段，项目落地率较高。
作为典型的“强运营”行业，轨道交通PPP项目能否实现高效优质的运营服务质量、运营安全等依赖于项目公司精细化、专业化的运营管理和实施机构（行业主管部门）的良好监管。考虑到轨道交通领域PPP项目初始投资规模巨大、运营服务内容繁杂且要求较高、运作模式多样化、财政补贴计价模式多样化等特点，客观、全面地实现轨交PPP项目的绩效管理，无疑给实施机构带来一定挑战。下文中，南京卓远即以实操项目经验结合行业规范，浅谈城市轨道交通领域PPP项目实施绩效管理研究。同时，将本专题分为两期进行探讨，其一，浅谈城市轨道交通领域PPP项目实施绩效管理重难点问题，其二，浅谈城市轨道交通领域PPP项目绩效监控内容和绩效评价指标体系构建的建议。
一、我国轨道交通领域PPP项目发展现状分析
PPP模式作为推进公共产品和服务改革的重要途径，从2014年开始在全国范围内广泛推行。当前，我国处于经济新常态以及巨额隐性债务的大背景下，运用PPP模式提供公共服务仍将是今后一段时期的常态。而在我国城市轨道交通领域，基本上由政府单一投资建设轨道交通工程，由于城市轨道交通投资额巨大，一定程度上加重了地方政府债务负担，为降低地方债务系统性风险，急需突破投资结构局限，采用PPP模式，吸引社会资本参与轨道交通的投资、建设和运营，可以在很大程度上弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足，而且可以充分发挥政府和社会资本的各自优势，进而降低项目的整体风险，提高公共产品与服务供给质量，实现可持续的和多赢目标的轨道交通和城市发展。
2018年全年至2019年4月，国家发改委共批复9个城市轨道交通重大项目，包含苏州、杭州、济南、上海、长春、重庆、沈阳、武汉，郑州，项目里程达到1232.51公里，投资总额达到9576.06亿元。《国家发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础[2015]49号）指出，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展规范开展城市轨道交通领域PPP项目。《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）也明确指出，为缓解轨道交通建设资金压力，减少地方政府债务增量，对于新申报建设规划的城市，建议优先考虑采用PPP模式实施城市轨道交通项目。
在国家政策的大力支持下，我国城市轨道交通领域PPP项目呈现出以下较为明显的特点：
（一）单体项目投资额巨大、建设周期长
据财政部PPP中心管理项目库统计显示，截至2019年4月底，管理库项目累计8918个，投资总额达13.52万亿元，其中，轨道交通领域PPP项目数为83个，占全部PPP项目总数的0.93%，投资额却高达1万亿元，占全部PPP项目投资总额的7.44%，单体项目投资额高达121.51亿元，平均建设周期5.1年。
（二）监管主体复杂多元
轨道交通PPP项目在单体项目中的建设、运营是非常复杂的，对于项目公司而言，其在建设期、运营期面临的监管主体除项目实施机构外，还受到财政部门、行业主管部门、实施机构委托代表、线路运营控制中心（OCC）或线网运营控制中心（TCC）、自动售检票系统清算管理中心（ACC）、建设（运营）期协调委员会、各相关政府职能部门等多元行为主体的监管。
（三）运营管理方式多样
从PPP管理项目库以及结合实操经验来看，目前轨道交通领域PPP项目的运营管理方式主要有三种，其一，由成立的项目公司自主运营；其二，委托现有的轨道运营公司运营；其三，引入有运营经验的公司组成联合体负责运营。
（四）运营服务内容繁杂且要求较高
轨道交通PPP项目在单体项目中的运营是非常复杂的，对于客运组织管理、行车组织管理、设备设施管理、人员管理、票务组织管理、资产管理、客运服务质量、安全等专业化要求较高，且各个系统构成也非常复杂，所以整个运营管理都异常繁杂。
（五）城市轨道交通类型较多
城市轨道交通分类有很多种方式，每种方式都以某个特征作为依据，按轨道型式划分，可分为重轨铁路、轻轨铁路和单轨铁路。如果按照列车运行导向的方式划分，可分为钢轮双轨、胶轮单轨和胶轮导轨系统。按照最关键的运输能力划分，可分为大运量系统、中运量系统和小运量系统。一般国内都是按照轨道类型来划分，总共有七种交通方式，除了耳熟能详的地铁之外，还有轻轨、单轨、有轨电车、磁悬浮交通、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。其中以地铁、轻轨、有轨电车和单轨铁道为最经常采用的方式。按照车型来区分，城市轨道交通车辆类型可分为：A、B、C、D及L（B2）五种，五种车型的主要区分是车体宽度，其中A型列车宽度最大，载客量最多。目前，管理项目库中PPP项目，五种车型都有涉及。
（六）运作模式多元化
轨道交通领域PPP项目常用的运作模式的有一体化BOT模式（呼和浩特市1?2号线、乌鲁木齐2号线、北京新机场线、成都新机场线）、网运分离模式（徐州市1、2号线）、A+B包模式（北京地铁4号线、14号线、16号线、杭州地铁1、5号线）、地铁＋土地模式（TOD模式）（深圳地铁4、6号线、佛山地铁2号线）等，其模式的选择关键在于政府和社会资本之间的利益均衡，无论何种方式，实际上都反映了利益分配问题，模式的选择往往也体现了政府与社会资本之间的矛盾焦点。
（七）财政补贴计价模式多样化
轨道交通领域PPP项目财政补贴缺口较大，目前，常用的财政补贴计价模式有影子票价法、车公里补贴法、21号文、年金公式法、现金流量法等，但是对于风险的分担、物有所值的实现均存在差异，更加合理化的补贴方式的选择往往存在争议。
二、绩效管理实施重难点及建议思路
以上属于轨道交通领域PPP项目独有的特点，也属于绩效管理中的重难点，下文将进一步梳理，并给出相应的建议思路。
（一）评价时点、评价方式及评价结果与付费挂钩机制设置
1、评价时点设置
本项目单体投资额巨大，若按照《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金【2019】39号）对于运营期绩效评价时点设置为年度绩效评价，核算后付费，项目公司将陷入巨大的现金流风险。
建议运营期绩效评价时点设置：结合本项目特点、合同约定付费节点以及财办金【2019】39号文对于评价时点的要求，建议绩效监控在在项目进入运营期后每个财政年度开展四次（实质上仅三次，因最后一次绩效监控与年度绩效评价时点相同，可不进行），绩效监控结果可作为预付费及年度绩效评价的重要依据；绩效评价在项目进入运营期后每个财政年度开展一次，绩效评价结果将作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。
2、评价方式设置
评价方式上，实施机构采用绩效监控数据基本来源于项目公司，除常规的绩效监控与年度绩效评价外，考虑到轨道交通领域专业性和绩效监测成本，为防止项目公司上报数据虚假、失真，需设置临时绩效监控机制。
3、评价结果与付费挂钩机制设置
据财政部PPP中心数据整理后统计显示，轨道交通领域PPP项目的平均合作期限约为26.73年，建设质量的好坏直接影响运营期的服务质量、安全和效率，因此针对轨道交通领域PPP项目来说，对建设质量的绩效监控、绩效评价不应仅仅局限在建设期和竣工验收阶段，而应延伸到运营期间，并针对运营期间的建设质量进行评价，根据评价结果调整建设成本部分的政府付费数额。
针对建设成本部分（可用性付费）挂钩比例设置在满足财办金【2017】92号文的前提下，而且还要考虑到评价支付系数的约定对轨道交通领域PPP项目投资额、银行还本付息等因素的影响，以保障项目公司的运营稳定、财务状况稳定。
（二）里程碑事件受控
为确保项目公司必须在规定的关键工期当日或之前完成，那么针对里程碑事件，如预验收、试运行、初期运营期安全评估、竣工验收、开始试运营和正式运营前安全评估等必须一次性通过（如试运营验收包含工程质量验收、专项验收、专项工作、应急演练以及试运营基本条件评审，其中某一项未通过，可能需要拖延几个月），故在建设期、运营期进行绩效评价时，需将里程碑事件设置为建设期绩效评价指标、运营期绩效评价指标，加大绩效指标权重，评价结果与建设期履约保函、运营期财政缺口补助相挂钩，使其处于受控状态。
（三）成立轨道交通PPP项目绩效评价领导小组
由前文可知，监管主体复杂多元，绩效管理工作面临众多的相关方和复杂的管理关系，如何科学界定PPP项目不同绩效管理主体的职责和管理范围，做好绩效管理工作和结果的衔接，合力推动PPP项目的顺利开展。
建议思路，实施机构或者行业主管部门牵头成立轨道交通PPP项目绩效评价领导小组或绩效评价组织机构（以下简称绩效评价领导小组），由分管副市长任组长，联系工作副秘书长及行业主管部门、实施机构主要负责人任副组长，市相关职能部门、单位分管负责人为成员。绩效评价领导小组领导绩效评价工作，对绩效评价工作涉及的重大事项进行决策。
绩效评价领导小组下设办公室（以下简称绩效办），设在实施机构，由市政府联系工作副秘书长兼任办公室主任，行业主管部门、实施机构分管负责人兼任办公室副主任。绩效办负责落实绩效评价领导小组的决策部署，组织开展绩效评价工作，负责成立绩效评价工作组、审核绩效评价工作组制定的绩效评价工作方案、下达绩效评价工作通知、审核绩效评价工作组提交的绩效评价报告等工作，统筹协调推进各项绩效评价工作，并开展绩效评价工作督查、督办。
（六）不同运作模式轨道交通项目的绩效评价内容不同
从前文可知，轨道交通领域PPP项目常用的运作模式有网运分离模式（A、B分开）；A+B包模式（A部分通常为土建工程类的投资，由地方政府负责投资建设；B部分通常为车辆设备类的投资，由地方政府授权出资单位与社会资本合资设立的项目公司负责，项目建成后，政府将Ａ部分租赁给项目公司，项目公司获得授权经营AB项目资产，即A+B包模式）；一体化BOT模式（A+B，即A+B都是由项目公司负责完成）；TOD模式（BOT+土地物业，俗称地铁上盖）。
当采用网运分离模式，实施机构对项目公司的绩效评价仅通过评价B包完成，A包不在评价范围之内；A+B包模式，实施机构对A、B包都进行绩效评价，但是A包不是由项目公司负责完成，可能由于A包问题导致我B包运营服务不佳，也可能本身就是B包原因造成，在绩效评价过程中容易产生扯皮，绩效评价指标设置较难；一体化BOT模式，对A+B包都进行考核，避免了扯皮问题，但是特别对社会资本方的资金实力提出较高要求。TOD模式，即除了对轨道交通一体化BOT进行绩效评价，还要对产业发展、投资落地额、人口聚集度等进行绩效评价。
（七）不同财政补贴计价模式导致绩效评价指标体系侧重点不同
针对目前城市轨道交通PPP项目的几种补贴模式，当按照客流为计量基础的影子票价补贴模式时，绩效评价重点应放在建设可用性、运营服务质量、运营安全上；当按照车公里法补贴模式时，评价重点应兼顾对客流量的考核，以确保项目效益的发挥；当按照可行性缺口补助或21号文模式时，客流量未与财政补贴计价机制相挂钩，仅在客流风险分担机制上进行了划分，政府设置保底客流量，此种机制设置最大问题是客流量预测的准确性不足，也未能激发项目公司提升客流量的积极性，进而增加政府财政支出责任，故需加大客流量评价指标权重，对使用者付费部分（票务收入、非票务收入）进行绩效评价。
同时，如果运营成本没有在前期确定下来，还应考虑对运营成本的评价。
轨道交通运营综合了包括建筑学、结构工程、交通工程、通信工程、信号工程等一系列专业学科，专业繁杂、接口繁多，运营成本的影响因素也必然非常繁多，只有找出那些起主要作用的关键因素，才有更加效地、有针对性地展开成本控制。
经过调研分析，轨道交通运营成本支出的主要项目有运营中各项能耗产生的电费、设备系统及基础设施的更新及维护费用、人员工资及相关支出、运营综合管理费用等几个大项。据wind数据库统计显示，人员工资及相关费用约占46%，运营维护与更新成本（不含恢复性大修）约占20%，各项能耗电费约占17%，综合管理费用约占9%，其他费用占8%。综合来看，上述四项主要费用项目的总额占到运营总成本的92%左右。基于项目全生命周期的轨道交通运营成本控制的建议：
（1）发展有利于轨道交通运营成本控制的建设管理体制
建议在制度改革层面将不同体制的优势进行互补、整合，探索从各方面而言都更加有利于轨道交通运营成本控制的模式。
（2）改善财务费用分配管理制度
建议按照预算定额，对各项相关费用实行分解，把费用层层分解、分配，即根据统一领导和分级管理相结合的原则，逐步建立“公司定额—部门定额—车间定额—班组定额”的网络体系，以约束和控制各项费用的最终使用者节约用款、合理用款。
（3）合理控制设备、设施的更新、维护费用
首先，建议引入市场竞争机制，扩大维修承包商的选择范围，利用竞标等方式，提高维修商选择的竞争程度，把维修费用控制下来；其次，设备更新、基础设施改造规划要科学，建议做好可行性研究，充分论证必要性和可行性；另一方面，合理确定设备标准，为后期运营维护成本控制提供条件。
（4）合理配置人员岗位，精简不必要的编制
合理安排人员，积极稳妥地实行人员精简，按专业和工种合理配置岗位技术人员，积极稳妥地实行人员精简，力求做到不重叠、不超编。逐步建立科学合理的岗位用人机制，降低运营管理费用。
通过对我国轨道交通领域PPP项目发展现状分析，梳理出城市轨道交通领域PPP项目绩效管理实施的重难点问题，并提出建议思路，接下来南京卓远将针对轨道交通PPP项目绩效管理的重难点问题，就项目绩效评价指标体系和绩效监控主要内容提出相关建议。
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于
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