【PPP案例】对政府方解除PPP项目合同行为确认之诉能否适用行政诉讼时效规定

　　原告：四川中新房安居建设有限公司

　　被告：资阳市住房和城乡建设局

　　2019年1月8日，原告四川中新房安居建设有限公司因其他行政行为纠纷向四川省资阳市雁江区人民法院(下称雁江法院)起诉被告资阳市住房和城乡建设局。

　　原告中新公司诉称，被告通过PPP项目模式融资建设与投资人签订的合同具有行政合同的属性，行政机关应当正当行使行政职责，全面履行合同义务，从《投资建设合同》签订以来，原告及时向项目公司支付资金、推进项目土石方平场开展的行为完全符合合同约定，被告2017年11月10日资住建函(2017)275号《关于解除资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)建设项目〈投资建设合同〉的函》(下称《解除函》)缺乏事实和法律依据，其不享有合同解除权，该函不发生解除合同的法律效力。《投资建设合同》对双方仍具有约束力，被告应当诚实信用的全面履行合同约定，承担自身义务，促进项目建设推进，以避免项目投资损失。被告滥用行政权力，任意解除行政合同，既损害了原告的合法权利，也损害了人民政府的公信力，原告不服，向法院提起行政诉讼，请求依法确认被告《解除函》违反事实和法律规定，并撤销被告上述单方解除行政合同的行政行为。

　　雁江法院查明：

　　原、被告通过政府采购，竞争性磋商，于2016年5月26日签订资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)建设项目PPP模式《投资建设合同》，该合同第7.2.1.5载明：“项目前期启动资金：在本合同签订后10个工作日内，乙方将项目启动资金8000万元拨付到项目公司账户。”第30.2.1载明：“乙方未能按照本合同约定履行义务且满足第31条的情形，甲方有权终止合同，乙方承担相应违约责任。”第31.1.2载明：“乙方未能按本合同规定提供资金或金额不足时，给甲方催告后60个工作日仍未提供的。”

　　合同签订后，原告于2016年6月13日，通过孙静的个人账户向资阳市城投安居建设有限公司(下称安居公司)账户汇入资金8000万元。次日，该笔资金即全部转入孙静的个人账户，其电汇凭证的附加信息及用途栏载明为还款。2017年3月17日，安居公司向原告发出资城投函(2017)4号《关于推进资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)PPP项目有关事宜的函》，要求原告履行相关合同义务，确保项目推进。2017年4月13日，被告向原告发出资住建函(2017)73号《关于督促依法履约推进二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)建设项目有关工作的函》，要求原告严格履行相关合同义务，采取补救措施，否则，将依照相关规定和合同约定采取相应措施。2017年7月14日,城投公司再次向原告发出资城投函(2017)46号《关于依法履约推进资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)建设PPP项目有关工作的函》，要求原告须在2017年8月10日前到位启动资金，切实履行相关合同义务，采取补救措施，否则，将依照相关规定和合同约定采取相应措施，并明确告知本次催告为最后一次催告。2017年7月20日，原告向城投公司发出川安居函(2017)7号《关于依法履约推进资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)建设PPP项目有关工作的回复函》，表示将按照约定于8月10日到位启动资金8000万元，报送下一步融资方案，7月31日前提供前期支付凭证及清单。后原告一直未将启动资金到位，被告于2017年11月10日作出《解除函》，并于同年11月13日，经过四川省资阳市雁城公证处公证，通过邮政快递向原告进行送达。2017年12月30日，原告向被告发出川安居函(2017)015号《关于资阳市住房和建设局〈关于解除资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)建设项目投资建设合同的函〉的回函》(下称《回函》)，认为原告在履约过程中无违约行为，被告解除合同缺乏事实和法律依据。

　　另查明，资阳市城市建设投资有限公司(下称城投公司)系被告就资阳市二环路B段保障性住房(二、三期限价商品房)PPP项目开展政府采购，与社会资本成立项目公司，履行项目管理职责的授权代表;安居公司系城投公司与原告共同投资于2016年2月2日注册设立的项目公司，法定代表人为孙静。2018年3月6日，城投公司向四川省资阳市中级人民法院(下称资阳中院)提起诉讼，要求解散安居公司，资阳中院受理后，因本院受理原告诉被告其他行政行为纠纷一案，资阳中院于2019年1月21日作出(2018)川20民初61号《民事裁定书》，中止公司解散案件的审理。

　　雁江法院认为：

　　行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。一般包括替代行政行为的行政协议和合作性的行政协议。本案原告与被告签订的保障性住房建设项目《投资建设合同》属于合作性的行政协议。一般来说，合作性的行政协议中行政主体的优势地位不如替代行政行为的行政协议中那么明显，但行政主体在合作性的行政协议中仍享有行政优益权，在符合法律规定及合同约定的条件下，行政主体有权行使行政优益权——单方解除行政合同;行政相对人对行政主体单方解除行政合同的行政行为不服，有权依法提起行政诉讼。因此，本案中被告依法享有行政优益权，即在符合法定或约定的条件下单方解除行政合同的权利;原告对被告单方解除行政合同的行政行为不服，享有依法提起行政诉讼的权利。被告于2017年11月10日作出《解除函》，并于同年11月13日经公证通过邮政快递向原告送达;根据原告2017年12月30日向被告发出的《回函》，原告至迟在2017年12月30日知晓被告作出的《解除函》内容;虽然该《解除函》未告知原告申请行政复议和提起诉讼的期限，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告于2019年1月8日向本院提起行政诉讼，且原告未提供证据证明其有符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的情形，故原告的起诉超过了规定的起诉期限。原告认为，其相关负责人曾于2017年4月起配合纪委等相关部门进行调查，影响了原告的正常经营，导致原告未能依约履行合同，未依法及时维权。本院认为，原告主张的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除或延长的法定情形;本案属行政案件，审理行政案件首先应适用行政法和行政诉讼法的相关规定，在不违背行政法和行政诉讼法强制性规定的前提下，也可以适用合同法等民事法律和民事诉讼法的相关规定，故原告认为其提起行政诉讼的期限不能适用行政诉讼的相关规定的主张于法无据，依法不予支持。

　　2019年3月27日，雁江法院作出(2019)川2002行初5号行政裁定：驳回原告四川中新房安居建设有限公司的起诉。

　　尚未查询到有关二审、再审裁判文书。

　　【参考案例来源于中国裁判文书网，由张国印建设工程号摘选整理，本公众号对裁判不持意见】