开发区作为机构进行设置，是我国改革开放过程中，因地域的不同发展定位与经济发展目标而设立的。一般指经政府审批、实行特殊体制并在对外经济活动中实施一些特殊的开放及优惠政策，进而利用域外资金或技术，发展加工工业或经济产业，消化先进技术，达到促进我国或相关地区经济和科技发展的目的的开发开放区域。①
综合分析我国各类开发区，可以将开发区管理机构大致分为三种类型：第一种是行政主导型管委会，其类型职能与行政机关类似。第二种是企业管理型机构，这种模式下行政管理职能仍由所在区域政府承担，开发区设立开发公司，负责开发区的规划、投资、建设、运行、经营和管理。第三种类型是政企结合性管委会，其又分为两种，一种是政企合一型，开发区管委会和开发公司“两块牌子，一套人马”；另一种是政企分离型，开发区设开发公司，管委会只负责行政管理职能，不干预公司经营活动。③
二、开发区管理机构的法律定位分析
根据2018年2月6日最高人民法院发布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第21条的规定，“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”，按照以上法律司法解释的规定，我国开发区管理机构在法律定位上可以分为以下三类：
第一类是国务院和省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其相当于一级政府，其不仅具有行政主体资格，其下属的职能部门也具有行政主体资格。
第二类开发区管理机构法律定位类似于派出机构，仅其自身具有行政主体资格，其下属的职能部门不具有行政主体资格。
第三类开发区管理机构没有行政主体资格，其行政管理职能来自行政机关的委托，不能以自身名义承担相应的法律后果。
三、开发区管理机构作为PPP项目实施机构的法律分析
关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“财金〔2019〕10号”）的规定，政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位。结合开发区管理机构的类型和法律地位，开发区管理机构能否作为PPP项目实施机构不是非白即黑的二分法，需要进行分类界定。
（一）对于国务院和省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其本身相当于一级政府，不仅其可以作为PPP项目实施机构，其职能部门也可以承担PPP项目实施机构的职能。
（二）对于其他具有行政主体资格的开发区管理机构，其法律地位属于政府派出机构，如果其行政授权中包含了作为PPP项目实施机构职能的，其也可以作为项目实施机构。
（三）对于不具有行政主体资格，又没有行政机关授权，仅仅是受行政机关委托从事行政管理事务的开发区管理机构，其自身不能作为PPP项目实施机构。
（四）而对于开发区开发公司来说，由于其自身性质的原因，不能成为PPP项目实施机构，其作为社会资本方参与PPP项目，又要受“财金〔2019〕10号”中禁止本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的限制。
①朱永新主编：《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》
②厉无畏、王振主编：《中国开发区的理论与实践》
③中国建筑股份有限公司法律事务部《PPP全流程运作实务：核心要点图解与疑难问题剖析》
唐伟
泰和泰（太原）律师事务所实习律师
执业领域：PPP法务、政府法务
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