岳树民:PPP模式税收政策的优化


来自:人大财税研究所     发表于:2019-06-21 14:41:48     浏览:387次

政府和社会资本合作模式(PPP)能够有效结合政府和社会资源优势,提高公共服务的质量和效率。当前,由于PPP模式各税种政策缺乏配套性,税收优惠政策欠缺合理性,特定领域问题缺少确定性适用规则,在一定程度上掣肘了PPP模式的发展。本文通过对PPP模式全流程税收政策的分析,找出存在的问题并提出有针对性的政策优化建议。

政府和社会资本合作模式(Public Private Partnership,PPP),是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营,以利益共享和风险共担为特征,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。PPP模式对于增加公共产品供给、改善投融资环境、激活民间资本,深化供给侧改革具有重要意义。

PPP从设立、建设、运营到移交的整个运行周期都涉及税收问题,明确、完善的税收政策有助于落实税收法定原则,增强项目主体参与的积极性;有助于全面贯彻风险—收益匹配原则,增强项目收益测算的准确性;有助于提升社会治理能力,增强项目的经济效益和社会效益。因此,完善和优化PPP税收政策对于推进政府和社会资本合作具有重要作用。


一、加大PPP模式的税收优惠力度

税收作为一项外生因素将直接决定PPP模式的成本与收益,进而影响了所提供的公共产品和服务的质量,合理、完善的税收优惠政策能够降低参与方的税收负担,有利于吸引社会资本积极参与,特别是有助于改变民间资本投资PPP项目所面临的数量和规模的“双降”趋势,但在改进和完善PPP模式税收优惠政策的同时,需要清醒地认识到,给予PPP模式特殊税收优惠无异于变相给予财政补贴,可能形成资源错配。以贯彻普惠性原则,对现有税收优惠进行适度改造的折中路线较为审慎。具体而言,首先是扩展税收优惠方式。通过税基式优惠和税额式优惠的组合使用,加大税收支持力度。可以对重点领域的PPP项目采购专项设备、设施给予定向抵免与加速折旧,起到推动投资与带动国内制造业发展的双重政策效果。其次,扩大税收优惠范围。对《公共基础设施项目企业所得税优惠目录(2008年版)》进行更新,增加对国家重点扶持的新兴领域、民生领域的扶持力度。第三,调整税收优惠期限。可适当延长优惠期限,对重点领域实行“五免五减半”,并允许企业从获利年度起,适用税收优惠政策。最后,改进亏损结转方式。考虑到实践中PPP运营初期始终处于亏损状态,并且这种亏损会一般会持续到项目的中后期,无法完全被依序计算的未来五年内盈利所覆盖,为了兼顾公平性和可行性,可将企业所得税亏损结转的起始年度设置为项目公司首次获利年度,以此计算5年,实现项目公司全生命周期内盈亏间充分互抵。


二、明确PPP模式特殊问题的税收规则


三、制定PPP模式税收政策指引

现行税收政策体系中虽然对PPP问题已经有相当数量的规定,但缺乏体系性和配套性。应在完善政策体系的同时,借鉴《“大众创业、万众创新”税收优惠政策指引汇编》、《“走出去”税收指引》的成功经验,对现行政策进行集成和分类处理,制定PPP模式税收政策指引。在结构安排上,可按照PPP模式全项目运行周期,覆盖五个阶段业务流程,定位“基本规定、税收优惠、征收管理”三个维度,对所有税种进行地毯式扫描,帮助企业和政府部门理清政策规定、用好税收优惠、明晰管理流程、维护自身权益。


整 理 人:杨鹏展

   责任编辑:徐   捷 


人大财税研究所

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