一线声音|杨永恒:对文化和旅游PPP模式的思考


来自:一线文旅谈     发表于:2019-06-22 20:42:05     浏览:288次

6月13日,2019首都文化和旅游融合发展高端论坛在北京第二外国语学院成功举办。专家学者、文旅企业代表和政府相关部门领导齐聚一堂,共同探讨首都文旅融合发展的新路径、新模式。“文旅融合”话题常谈,但观点仍旧出陈易新,也正是这些一线观点、一线思想推动了文旅产业的不断进步和发展。此次论坛专家学者各方争鸣,来听听这些一线大咖怎么说?



一线原声
  • 总的来讲,引入PPP就是希望能在基础设施和公共服务领域,引入企业的创新、质量、经验和效率,提高政府的公共产品供给水平,这就是PPP的内涵。

  • 做好PPP, 需要兼具公共价值、公益情怀和企业家精神的社会资本方

  • 在选择PPP的社会资本方的时候,一定要以运营能力为核心,而不是以建设能力或者是投融资能力为核心,运营、运营、运营,重要的话说3遍。



                 ——杨永恒


以下是杨永恒先生在2019首都文化和旅游融合发展高端论坛的《对文化和旅游PPP模式的思考》演讲全文:

什么是PPP?


我简单说一下PPP概念,就是政府跟企业建立长期合作管理,来做本该由政府做的事情。这里面有几个比较重要的关键词,合作双方之间要优势互补、利益共享和风险共担。

PPP有很多模式,像公交车、水厂、垃圾处理等原来有政府事业单位做,运行效果不太好,就交给企业来做。企业是追逐利润的,就要创新,要提高质量和效率,才能有竞争优势,从而提高公共产品和服务供给的效率。

以合同承包为例,政府可以把公共设施委托给第三方来运营,就像海淀北部文化中心,通过引入专业公司的运营经验来提高效率;此外还有一些政府补贴类PPP项目。总的来讲,引入PPP,就是希望能在公共产品和服务领域,引入一些企业的经验、效率和质量,从而提高政府的管理水平,这就是PPP的内涵。




PPP的动机

引入PPP,主要有两个动机,一个是融资,一个是增效。这是在国际公共管理里面对PPP探讨比较多的两个说法,

当政府财力不足以满足社会公共服务需求,通过PPP,可以激发各类市场主体参与公共产品供给的积极性,形成多元可持续的投融资体制机制,有助于解决公共投入不足,缓解公共产品供需矛盾。早期改革开放之初,政府没有财力修高速公路,就引入企业来修高速公路,允许企业在未来20-30年内享有运营收费权,到期后再移交给政府。

第二个目的增效,就是充分发挥企业和社会组织的专业、技术、管理和创新优势,提高公共产品和服务供给的质量和效率。融资是什么含义呢?就是现在可能面临的发展阶段,政府的财力不足以满足当前的需要,

总的来讲,在全世界范围内,发展中国家可能比较看重是融资。但对发达国家来说,可能更多的是看重增效。我们对全国30个省市区的观察也能发现,北京、上海这类发达城市的PPP项目并不多,现有PPP项目大部分是以效率提升、以引入创新为主的。

融资和增效相比,增效是关键。而且只有效率提高了,才能够从效率提升中去节约成本,增加收益;或者质量提高了,政府或老百姓愿意花更多的钱,这样才是有价值的。因此,对于PPP而言,运营是关键。



我国PPP的发展


我国从2014年开始PPP进入到井喷的状态,但如果这个项目修完以后没人用,那可能效果是很差的。

这几年规范以后,你会看到PPP项目的落地已经越来越少了,跟2018年顶峰相比降了1/3,这是一个大的情况。

现在PPP项目里面大概有1/3是真正的民营企业或者是外企,大部分是以国有企业和央企为主,它们有资金,而且它们大部分是以建筑的企业为主的。



PPP行业项目分布的特点与问题

我国从2014年开始,PPP的发展进入了井喷状态。很多项目都是建筑类企业为主承担那的,缺乏运营能力。如果PPP项目修建完成后,没有专业运营,后期的风险和负担是很大的。

最近几年,国家开始规范PPP项目,PPP项目落地的数量逐渐减少,跟2018年顶峰相比降了1/3。另外,现有PPP项目中,社会资本方大概纸有1/3是真正的民营企业或者是外企,大部分是以国有企业和央企为主,且以建筑类企业为主的。国企和央企普遍资金实力雄厚,而且更容易与政府建立起信任关系。

我们来看看文化类PPP项目的分布情况。总体来讲,发达地区引入的PPP项目并不多,反而是在一些欠发达的省份或者是省域面积大、省内发展不均衡的省份,引入PPP比较多。比如山东、贵州、河南、四川比较多,但是像上海、重庆、北京这些城市基本上是非常少的。


2017年,文化PPP落地项目大概是165个,到2018年只有25个了,刚才我讲到近年来PPP规范整顿后,PPP项目总体缩减了1/3,但文化类PPP项目一下压缩了80%,也说明文化类PPP项目中不规范的项目较多,对PPP的认识也存在更多的不统一。当然,能最终存留下来的PPP项目才是经得起检验的项目。这是文化类PPP的分布情况,主要是以场馆为主,包括体育馆、博物馆、文化馆,这里面也包括刚才陈主席讲的影剧院。


如果PPP项目的社会资本方是以建筑和投资为主,缺乏运营能力,这就可能后期的运营压力,不能真正融入群众生活,群众参与度和利用率低,可能会给政府带来长期的债务负担。



PPP核心-运营运营再运营

做好PPP项目,我想讲几对需要考虑关系,供大家参考。

第一,人本与物本的关系。现在我们很多地方搞基础设施的建设,包括文化旅游项目建设,大部分是为了推动发展,但这些项目到底该不该搞,是不是老百姓需要的,应该是项目决策的根本。最近国务院出台了政府投资条例,就要求所有的政府投资类项目进行可行性分析,论证它的合理性。

第二,融资与增效的关系。我们现在的很多项目更重融资,轻增效,这实际上会带来长期的负担。

第三,建设与运营的关系。现在一个大的情况是重建设、重投资、轻运营,大部分社会资本都是去拿建设项目的,而不是考虑长期运营的。总体来讲,社会资本方的运营能力薄弱。我们今天在座的有很多都是来自于文旅行业的运营商,我觉得未来会有很大的商业机会。

第四,法律与信誉的关系。加快健全PPP的相关法律体系是关键。

第五,市场跟市长的关系。要考虑如何真正扎根老百姓的需要,能够植入老百姓生活,PPP项目才有长期生命力。而不能仅仅瞄着政府的补贴。

第六,经济效益与社会效益的关系。企业要赚钱,但PPP项目具有公共属性,这就需平衡好社会效益和经济效益。我们也希望社会资本方是兼具公共价值、公益情怀和企业家精神的商界精英。

第七,国企与民企的关系。目前PPP的社会资本方,国企过多,目前在开始规范,这对民企来说可能是个很好的机会。

文化旅游的发展,目前面临着非常好的时机,因为这是满足人民群众美好生活需要的核心内容之一。在文化旅游领域引入PPP,不仅仅是投资,不仅仅是项目建设,核心在于能够引入企业的管理经验和效率,尤其是专业运营能力。

因此,在选择PPP的社会资本方的时候,一定要以运营能力为核心,而不是以建设能力或者是投融资能力为核心,运营、运营、运营,重要的话说3遍。

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