概 念
二
发展的历史沿革
国有建设用地使用权作价出资（入股）是在国有企业改制的实践中不断探索和总结提升出来的。
（一）
初步探索阶段
1992年5月，原国家体改委、国家计委、财政部、中国人民银行、国务院生产办印发了《股份制企业试点办法》（体改生〔1992〕30号，现已失效），部署相关股份制企业的试点工作的开展。试点办法提出，根据投资主体的不同，股权设置有四种形式：国家股、法人股、个人股、外资股。其中国家股为有权代表国家投资的部门或机构以国有资产向公司投资形成的股份（含现有资产折成的国有股份）。这是推进企业存量用地使用制度改革的重要契机。1992年7月，为贯彻《股份制企业试点办法》的要求，原国家土地管理局与原国家体改委联合出台了配套的《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》（现已失效），明确：改组或新设股份制企业时，涉及的国有土地使用权必须作价入股。土地使用权的价格由县级以上人民政府土地管理部门组织评估，并报县级以上人民政府审核批准后，作为核定的土地资产金额。
（二）
实践探索阶段
1992年末，中国石油化工总公司所属的上海石油化工总厂被批准进行股份制改革。因该厂涉及的原划拨土地使用权面积较大，经评估，土地使用权价格近20亿元，无论原企业还是改制后的公司都没能力缴纳土地使用权出让金。为此，在会同体改部门与企业进行深入研究和探讨后，原国家土地管理局提出采用国家以国有土地使用权土地作价出资投入新设的股份公司并作为国家股的方式进行处置。《国家土地管理局关于对上海石油化工总厂股份制改制中国有土地评估结果确认及其他有关问题的批复》（1993国土函字第113号）明确了国家投入新组建股份公司的国有土地面积、土地资产评估价值以及折算的国家股份额（5亿股）。该厂成为第一家以国有土地使用权作价出资、入股方式处置原划拨国有土地的改制企业。
（三）
政策发展阶段
1993年，原国家土地管理局、原国家体改委联合印发《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》（现已失效），明确了两种土地资产处置方式：
（1）国家以一定年期的国有土地使用权作价入股，土地资产折为国家股。
（2）企业以出让方式取得的土地使用权用价入股，土地资产折为法人股。试点企业依法办理土地使用权出让手续，签订出让合同并交付国有土地使用权出让金后，可以以土地使用权向股份公司折价入股。
1994年12月，为规范股份有限公司土地使用权管理，在总结股份制试点企业土地使用权管理经验的基础上，原国家土地管理局、原国家体改委联合印发《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》（〔1994〕国土（法）字第153号，现已失效）。暂行规定提出，国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价入股，经评估作价后，界定为国家股，由土地管理部门委托国有股权持股单位统一持有。土地管理部门应与国有股权持股单位签订委托持股合同。
（四）
政策成熟发展阶段
三
适用领域
根据前文所述，国有土地使用权作价出资（入股）是在国有企业改制的历史背景下产生的，是国家给予改制企业的一项优惠性政策。1998年之后，国家陆续颁布了一系列政策，将适用范围从国有企业改革逐步扩大到科研机构转制、农垦改革、央企公司制改革、事业单位改革、文化体制改革及政府和社会资本合作（PPP）领域。土地供应方式从改革体制中对原存量划拨土地的处置，进一步扩展至政府以国有土地使用权作价出资（入股）方式新供土地（主要集中在PPP领域）。
1998年之后颁布的有关法规文件下，具体适用领域如下：
（一）
国有企业改革
《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》规定，对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，可采取国家以土地使用权作价出资（入股）予以处置。
（二）
自然垄断行业等改革
根据原国土资源部于1999年11月25日发布的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号），对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。
（三）
承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业改革
《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）规定，对承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业，原划拨土地可继续以划拨方式使用，也可以作价出资（入股）方式向企业注入土地资产。
（四）
具有公益性质的农产品批发市场
《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）明确，政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场，可按作价出资（入股）方式办理用地手续，但禁止改变用途和性质。
（五）
科研院所转制改革
根据《国土资源部、发展改革委、科技部等关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），科研机构转制为产业技术研发企业，其使用的原划拨科研用地、生产性建设用地，可按国有企业改制政策进行土地资产处置，对省级以上人民政府批准改制为国有独资公司、国有资本控股公司的，可采取作价出资（入股）、授权经营方式配置土地。
（六）
国有农场、牧场
（七）
农垦企业改革
《中共中央、国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》规定，对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）、授权经营方式处置。
根据国土资规〔2016〕20号文，国有农用地的有偿使用，严格限定在农垦改革的范围内。农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，国家以划拨方式处置的，使用权人可以承包租赁；国家以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的，考虑农业生产经营特点，合理确定使用年限，最高使用年限不得超过50年，在使用期限内，使用权人可以承包租赁、转让、出租、抵押。
（八）
标准厂房、科技孵化器
国土资规〔2016〕20号文明确支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新。
（九）
央企公司制改制
《国务院办公厅关于印发中央企业公司制改制工作实施方案的通知》（国办发〔2017〕69号）规定，经省级以上人民政府批准实行授权经营或具有国家授权投资机构资格的企业，其原有划拨土地可采取国家作价出资（入股）或授权经营方式处置。
（十）
混合所有制改革
《国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、国资委、税务总局、证监会、国防科工局关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）提出，土地是国有企业混合所有制改革能够注入的重要资产。由于一些国有企业历史上获得划拨国有土地证照不全、证实不符、权属不清、土地分割等问题，按现有规定办理，存在确权困难、程序繁琐、审批时间长等问题，影响混合所有制改革进程。认真落实国有企业改革1＋N系列文件，有关部门要研究加强国有土地资产处置管理工作，解决国有土地授权经营、作价出资（入股）等历史遗留问题。
（十一）
经营性文化事业单位、文化企业转制
《国务院办公厅关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》（国办发〔2018〕124号）规定：
（1）经省级以上人民政府批准，经营性文化事业单位转制为国有独资或国有控股企业的，原生产经营性划拨用地，经批准可采用作价出资（入股）方式配置。
（2）文化企业改制涉及的原划拨土地，改制后不符合《划拨用地目录》的，应当依法实行有偿使用。经省级以上人民政府批准，国有文化企业改制为授权经营或国有控股企业的，原生产经营性划拨用地，经批准可采用作价出资（入股）方式配置。
（十二）
生产经营性划拨土地
（十三）
政府和社会资本合作（PPP）
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)提出，实行多样化土地供应，保障项目建设用地。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
随后，国务院、财政部及原国土资源部等发布了一些列政策，对PPP项目中国有土地使用权作价出资（如果）的具体适用领域进行了规定，具体如下：
（1）《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综〔2016〕15号）明确，对于新建公共租赁住房项目，以及使用划拨建设用地的存量公共租赁住房项目，经市县人民政府批准，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，支持公共租赁住房政府和社会资本合作项目，不参与公共租赁住房经营期间收益分享，但拥有对资产的处置收益权。
（2）根据国土资规〔2016〕20号文，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。同时，国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。
（3）《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）规定，对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。
（4）《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）提出，医疗、养老、教育、文化、体育等领域支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。
四
程 序
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