李开孟：难以“着陆”的PPP模式
摘要
政府和社会资本合作模式（PPP）是指政府为推动基础设施和社会事业投资建设领域的体制机制改革，增强公共产品和公共服务的供给能力及效率，通过特许经营、股权合作、购买服务等方式，与社会资本建立利益共享、风险共担及长期合作的伙伴关系。
目前，在有关部门的积极推动下，全国各地宣传、推广PPP模式的热度很高，但真正落地的PPP项目并不多。PPP项目陷入实际操作的困境，存在政策误导的倾向。地方政府应采用灵活措施予以应对，以便为当地经济发展赢得更多的政策及资金支持。
1.具有中国特色的PPP
PPP模式是舶来品，本意是强调“公私合作”，原意是通过建立公共部门和私人部门的合作伙伴关系，发挥私人部门的专业优势，提高公共产品和公共服务的质量和效率。
国外通过PPP模式采购公共产品，即以“购买服务”的方式进行PPP运作，主要采用委托运营，签署服务合同、管理合同、租赁合同，或对现有设施授予特许经营权等方式进行运作。因此，在PPP模式运用的实践中，人们最关心的是如何确定采购价格，如何规范采购流程等问题。
在国外，基础设施和社会事业项目的投资建设也会采用PPP模式，但由于西方国家市场化程度很高，真正采用PPP模式在工程项目投资建设全过程中的运用相对较少。PPP模式被引入我国后，由于国情不同，在实际运用中体现出突出的中国特色。非公共部门和私人部门的合作。
由于我国是公有制经济占主体地位，目前的基础设施和公共事业项目投资中，各级各类国有企业及事业单位投资占主体地位。国有企业既不能被认为是“私人部门”，也不是完整意义上的“公共部门”。PPP模式引入我国后，被称为“政府和社会资本合作”，而不是公共部门和私人部门的合作，这就使得合作对象的选择、分析评价标准等出现明显变化。用于基础设施和公共事业工程建设领域。
与西方国家“小政府、大社会”的社会结构不同，我国总体上属于“大政府、小社会”的结构，有关公共服务外包，政府购买服务的法律法规、制度体系、思维习惯等有待完善，政府向社会资本购买服务的制度建设还处于起步阶段，因此我国以“购买服务”的方式使用PPP的情形还很少，目前仍处于起步和探索阶段。
我国当前对PPP的认知，主要是用于基础设施和社会事业投资建设领域，主要以特许经营的方式进行项目建设。核心目的是推动投融资体制改革。
我国在基础设施和公共事业投资建设领域推广应用PPP模式，目的是通过引入并有效运用市场化手段，促进基础设施和社会事业建设领域的投融资体制深化改革，尤其是民间资本参与项目建设，打破传统体制机制，提高资源配置的质量和效率。在公共服务采购领域应用PPP，核心目的是要降低采购价格，明确主体资格，规范采购程序。二者的目标导向具有明显区别。
2.接受PPP需要心理准备
（一）BOT与PPP的区别
在基础设施和公共事业投资建设领域，与PPP模式关联最强的就是BOT模式。从字面上看，BOT强调的是“建设”“运营”“移交”等项目周期各个阶段的具体活动，并且衍生出几十种不同的操作模式，将工程设计、改建、租赁等各种活动加入其中。PPP则强调的是“合作伙伴关系”的建立。
如果BOT的项目运作框架充分考虑了各方权利和义务关系，强调的是可持续性的合作架构，则基础设施和公共事业项目采用的BOT模式就等同于PPP模式，并且可采用各种各具特色的操作模式。
（二）工程建设领域运用PPP模式更难
政府对公共服务的采购，无论是采用委托运营、特许经营模式，还是签署服务合同、管理合同及租赁合同，所涉及的环节相对较少，合作的时间周期也相对较短，构建政府和社会资本之间的合作关系相对较为容易。
工程投资建设涉及的因素十分复杂。在过去30多年的应用过程中，人们总结出几十种BOT项目的演变形式，以适应各种类型工程项目运用的实际需要。
因此，在基础设施和公共事业领域构建政府和社会资本合作伙伴关系，需要处理政策设计、建设规划、可行性研究、咨询评估、招投标、工程建设、项目管理、工程试运营、建成移交等一系列复杂活动，需要经验丰富的专业团队进行系统性的研究策划，才能制定出能够满足可持续性要求的政府和社会资本合作实施方案，难度往往很大。
（三）地方政府不具备采用PPP模式的心理准备
我国当前处于转轨时期，受到体制、机制及任期责任考核等多种因素的影响，在基础设施和社会事业工程项目建设领域，各级政府部门本质上更愿意接受的是传统的BOT理念，而不是PPP理念。
基础设施和社会事业领域的项目建设采用PPP模式，是非常复杂的项目运作模式。吸引社会资本投资主体，参与本地的基础设施和社会事业项目建设，当地政府必须保证社会资本投资者获得可接受的投资回报。社会资本方的回报，实质上就是当地政府采用PPP模式实施基础设施和社会事业项目的成本。
因此，PPP模式是一种融资成本很高的项目运作模式。客观上讲，目前我国各级政府部门并没有真正做好接受PPP的真实理念，按照真正的PPP模式来运作基础设施和社会事业建设项目的心理准备。
3.各部门推崇PPP目的不同
（一）化解地方政府债务风险
当前全社会掀起的PPP推广应用热潮，最早是由财政部发起的。化解和减轻地方投融资平台债务风险，逐步成为全国共识。财政部推动起草的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确提出地方政府不得通过投融资平台公司进行举借，平台公司的债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。
财政部负责起草的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），进一步强调要求剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。
财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）提出，要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，强调要通过PPP改造，将地方政府债务转化为企业债务。
同时，财政部出台了一系列推广PPP模式的规范性文件，使得PPP模式的推广应用在全国各地迅速升温。因此，财政部推动PPP的初衷，就是通过PPP将地方政府债务置换成企业债务，避免地方政府新增或有债务。
（二）创新融资渠道
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出，地方政府今后只能通过发行政府债券的方式进行举债，而且地方债的发债规模是受到严格限制的。该文件同时强调，可以通过推广使用政府与社会资本合作的模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），进一步明确地方政府不得继续以税收优惠、减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地、低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源等方式，通过地方投融资平台进行招商引资。
在这种情况下，过去普遍适用的通过平台公司进行融资的各种操作模式已经不再适用，PPP模式就成为各地基础设施和社会事业投资项目资金筹措的现实可行渠道。
（三）建立新的项目管理体制
PPP模式在实际应用中存在两种主要方式，一种是以特许经营为主要特征的BOT及其各种变形模式，主要用于基础设施和社会事业投资项目建设领域；另一种是以维护运营、管理合同等为主要特征的政府采购服务。
在PPP项目的实际应用中，存在偷换概念的问题，认为基础设施和社会事业工程建设项目，本质上都属于政府购买服务的范畴，政府授予高速公路、发电厂等的收费权，本质上就是政府部门对这些公共服务的采购对价。因此，将基础设施和社会事业项目都包括在政府购买公共服务的范畴之内。
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确提出，要在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，将“公共服务”与基础设施等领域并列。
目前，在实际操作中，将“公共服务”的范围扩大到能源、交通运输、水利工程、农业、科技、医疗、卫生等领域，将基础设施和社会事业项目建设与公共服务混同，将特许经营与政府采购服务混同，并且要求在这些领域实施PPP项目，都必须履行政府购买服务的程序，目的是要重新构建一套项目申报及审查程序，建立一套由财政部门和行业主管部门共同牵头的工作机制。
（四）深化投融资体制改革
为了应对PPP模式迅速升温的情况，国务院发布由国家发展改革委负责起草的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），要求在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。
国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），要求通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。同时，国家发改委还与国家开发银行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号），要求加强与开发银行等金融机构的沟通合作，及时共享PPP项目信息及调度情况，协调解决项目融资、建设中存在的问题和困难，为PPP项目融资工作顺利推进创造条件。
另外，国家发改委还出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，要求鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益。
国家发改委通过以上努力，一方面在一定程度上增强了在我国推广应用PPP模式的话语权，另一方面也表明国家发改委推动运用PPP的主要目的，是将PPP作为深化基础设施和社会事业领域投融资体制改革的催化剂，吸引社会资本特别是民间资本参与到基础设施和社会事业投资领域。这种目标定位，对于纠正在基础设施和社会事业投资建设领域推广应用PPP模式的错误导向，发挥了弥足珍贵的纠偏作用。
4.PPP模式并非普遍适用
（一）功利性明显
目前，由于各部委关于推广应用PPP的各类文件密集出台，全国推广应用PPP的热潮一浪高过一浪，但是真正落地的PPP项目并不多。即便是已经落地的PPP项目，绝大部分也是打着PPP的旗号而实施的“伪PPP”项目，真正落地的货真价实的PPP项目非常少。
地方政府通过融资平台公司，为基础设施和社会事业项目进行融资的路径，已经走不通，通过发行地方债筹集项目建设资金，是一个漫长的改革过程，根本难以满足地方政府融资的现实需要。因此，现实唯一可行的选择就是采用PPP模式。
财政部的相关文件规定，今后的财政资金优先投向PPP项目，并积极推动采用PPP模式将政府债务转换为企业债务。受到政策导向的影响，国家开发银行等各类金融机构，纷纷制定对PPP项目予以优先安排贷款的信贷倾斜政策。
在这种情况下，地方政府基本没有太大的选择余地，只好尽可能多地将各类项目包装成PPP项目，以便争取财政资金支持，并尽可能多地争取银行贷款。
（二）不适于完全市场化的项目
市场化运作的基本要求，就是要采用统一的市场规则、均等的准入机会，实行普适性的国民待遇，由各类市场主体获得平等的市场进入机会，突出特点就是强调要建立普适性的市场规则。
相反，PPP模式的最大特点，就是要针对具体项目的特点，研究制定特殊的实施架构安排，即每一个PPP项目的操作结构安排都不同。
但是，这些项目如果采用PPP模式的理念进行运作，需要考虑的因素要复杂得多，更要建立一套具有多维目标的可持续性的项目运作模式，针对特定项目的独特特点，设计一套特殊的解决方案，并将相关内容体现在项目文件中，这是一项非常复杂的工作。这就在客观上使得PPP模式在工程项目中的应用范围受到严格制约。
PPP项目仅用于政府采购公共服务、基础设施及社会事业建设领域。对于完全市场化的产业领域，由于已经形成了完善的商业模式，当然不应属于PPP的适用范围。目前，很多地方为了争取上级财政资金的支持，获得银行等金融机构专门为PPP项目提供的倾斜优惠贷款，将既不属于政府采购公共服务领域的项目，也不属于基础设施和社会事业领域的项目，都包装成PPP项目，不符合基本逻辑。
对于基础设施和社会事业项目，如果通过深化投融资体制改革，明确准入规则，培育市场机制，让社会资本投资主体通过公平竞争参与，这种项目运作模式也不是PPP模式。今后，国家有关部门应积极推动深化投融资体制改革，为我国的基础设施和社会事业投资项目吸引社会资本投资营造良好的市场环境条件。
在实践认知方面，决不能将PPP模式作为创新基础设施和社会事业投资建设领域，以及投融资机制鼓励社会投资的唯一模式。
（三）发挥平台公司的作用
由于体制机制等方面的应用，部分地方政府成立的各类平台公司存在运作不规范、违规操作等问题，形成了地方政府的大量负债，违反国务院第43号文和45号文的精神，必须进行彻底清理整顿。同时，切记不要一刀切地完全否定平台公司的功能。
在很多市场经济体制相对成熟的国家，尤其是日本、新加坡等具有东方文化传统的国家，中央及地方各级政府都设立各种专有用途机构，这些专业机构相对独立于政府体系，同时又与当地政府建立固定的关系，通过专业化运作承接政府分包的各项任务。通过专业机构提供的专业性服务，精简了政府机构设置，提高了专业服务的质量和效率，降低了当地政府费用负担。
地方平台公司熟悉当地情况，当地政府信得过，是各地实施基础设施和社会事业项目投融资及建设运营的重要力量。因此，要积极推动地方政府所属国有企业、事业单位、平台公司的改制工作，提升这些专业机构承担项目投融资建设及运营的能力和效率，发挥当地平台公司的主力军作用，以降低项目融资成本，减少交易成本，提高项目运作的质量和效率。
（四）做好评估论证工作
对PPP模式适用范围的判断，总体原则是已经完全能够市场化运作的项目不适于PPP模式，地方平台公司有能力进行高效运作的也不适于采用PPP模式。对于那些不具备完全市场化运作的体制机制条件，同时当地平台公司又没有能力运作好的项目，才适宜采用PPP模式进行运作。
这种运作模式虽然会让当地政府付出更高的代价，但由于提高了项目运作效率，降低了全生命周期的项目运营成本，通过评估认为采用PPP模式的财务价值（Value for Money）大于零，比交给当地平台公司运作更有效，则应该做出采用PPP模式的决策建议。
普遍使用PPP的危害性 客观而言，由于我国当前投融资体制的深层次改革尚处于推进阶段，社会资本尤其是民营资本进入生态环保工程、农业和水利工程、交通运输设施、能源设施建设等基础设施及社会事业领域，还有很多障碍。
不具备完全市场化的运作条件，当地平台公司也存在体制僵化、能力不足、效率不高、人才缺乏、专业经验缺乏等问题。在当前情况下，在基础设施和社会事业领域推广应用PPP模式是十分必要的。同时，必须明确不能不分青红皂白地将各类投资项目都包装成PPP项目，以争取政府的财政资金支出，并争取银行针对PPP项目的优惠贷款。
很多地方政府提出非常庞大的PPP项目投资计划，通过招商引资引入外来投资者参与当地基础设施和社会事业项目的建设，为了满足社会资本投资主体有关投资回报的要求，通过政府承诺、让利、捆绑当地特色资源等方式进行项目方案策划，将千年文化古迹的开发权、当地稀缺资源的开采权，捆绑到盈利能力不强的基础设施和社会事业建设项目中。
虽然这种操作能够争取一定的财政资金支持，并有可能获得银行贷款的支持，但当地政府将会为此付出巨大的代价，必须清晰并充分认识这种错误导向的危害性。
5.让PPP安全“着陆”
在当前经济下行压力增大的情况下，地方政府为了确保重大项目资金能够及时到位，应审时度势，客观冷静，从以下方面积极做好让PPP安全“着陆”的工作。积极争取发行地方政府债券。
虽然债券发行对于地方政府推动的各类基础设施和社会事业项目融资需求而言是杯水车薪，但这代表着今后地方政府依靠自身信用进行融资的改革方向，理应做好准备，积极争取。
善于包装各类所谓的PPP项目。必须清醒地认识到，当前社会各界都在大谈PPP，但并不是要推进真正的PPP，而是要把PPP作为争取财政资金及银行贷款支持的一个手段。
对于地方政府而言，发展是第一要务，因此必须适应目前政策导向的现实需要，有策略地以PPP的名义争取各种政策支持，但在各类项目的实际运作中应采取不同的应对策略。要充分认识到，盲目地扩大PPP应用范围将付出巨大代价，留下很多后遗症。
积极深化公共服务领域改革。要适应政府职能转变的需要，加大政府对公共服务的采购范围，通过委托运营、资产租赁、特许经营等方式，扎实推进真正的公共服务采购，并积极争取财政资金的支持，推进公共服务领域的市场化改革，促进公共服务专业化运作水平提高。
积极推进市场化项目的投资建设。对于不属于PPP适用范围的市场化投资项目，应尽可能地采用PPP模式进行包装，以便争取上级财政资金和银行贷款的支持，但项目方案的包装策划不得损害当地公共利益，不得增加当地政府负担，不得对社会资本投资主体过度让利，并有利于当地经济社会的可持续发展。
对于难以争取财政资金支持的市场化项目，应按照其固有的商业属性进行招商引资，不得人为地包装成PPP项目，避免赶时髦。
推进基础设施和社会事业领域的市场化改革。通过正常的招商引资吸引社会资本，尤其是民营资本参与这类项目建设，当地政府应退出具体项目的运作环节，仅进行规划及政策引导，不应采用PPP模式进行运作。
但是，为了争取财政资金及银行信贷资金倾斜政策的支持，也可以故意包装成PPP项目，但项目方案的包装策划不得损害当地公共利益，不得增加当地政府负担，不得以PPP模式的名义向社会资本投资者过度让利，并有利于当地经济社会的可持续发展。
争取由当地平台公司承担社会资本主体角色。应加大改革力度，加强能力建设，积极改造当地平台公司，使之成为未来承担当地基础设施、社会事业及公共服务的重要平台。
为了争取财政资金及银行贷款的支持，可以认为这些平台公司通过整顿、改制、提升，已经成为具有独立法人地位的企业法人，因此可以作为社会资本投资主体对待，并成为承担当地PPP项目的核心力量。应该强调的是，这种操作技巧并不是对传统的地方投融资平台运作项目的简单回归，而是强调必须是在改革创新的基础上对当地平台公司体制机制的重建和能力提升。
规范PPP项目的准入管理。对于必须采用真正PPP模式运作的项目，应更加注意，拟建项目不具备完全的市场化运作条件，因此不能完全地推向市场。当地平台公司由于体制机制、融资能力、专业素质等原因，不能承接这类项目。
如果交由当地平台公司进行运作，必然会付出更大的项目全寿命周期成本代价。社会资本投资主体的选择，不能仅考虑其直接融资能力，而是应该重点考察通过PPP模式的应用所带来的体制机制创新潜力。
在基础设施和社会事业投资建设领域，对PPP模式的推广应用，必须回归到深化投融资体制改革这条主线上来。采用PPP模式的主要目的，就是希望通过PPP模式的引入，与优质的外来投资者（社会资本）进行合作，通过引资和引智，促进当地基础设施和社会事业投资建设领域的体制机制改革创新，提高效率，降低成本，使得采用PPP模式能够带来可接受的财务价值，减少当地政府实际支出。
本期责编：袁艳红
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！