作者：丁逸 解定骏
丁逸：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁、现代研究院副院长。
解定骏：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部项目总监、现代研究院研究员。
摘要：随着PPP项目的逐步推进，大量的PPP项目在进入执行阶段后，出现了项目总投资超估算、超概算的现象。本文先介绍了关于PPP项目总投资控制的概念及意义，接着对PPP项目前期工作中的投资控制进行论述分析并提出相关建议，以期为PPP项目前期的总投资控制工作提供参考。
关键词：PPP 总投资 投资控制
一、概 述
（一）PPP项目总投资控制的概念
项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的总费用，主要由工程费用、工程建设其他费用以及建设期利息组成。根据即将于7月1日生效的《政府投资条例》的规定，对于资本金注入方式、投资补助方式、贷款贴息方式安排资金的项目属于政府投资项目。采用上述三种方式安排资金的PPP项目应按照政府投资管理权限和规定的程序，编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并报投资主管部门或者其他有关部门审批。
图1 建设项目投资控制阶段
根据投资主管部门的有关要求，建设项目总投资的控制贯穿于项目建设的全过程，主要分为项目决策阶段、设计阶段、项目实施阶段以及竣工验收阶段。PPP项目的总投资控制，实质是在建设项目总投资控制的基础上，通过实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证以及一系列PPP相关合同的设置，实现PPP项目特有的总投资控制。
（二）PPP项目总投资控制的意义
1.控制项目的政府支出责任
项目总投资是测算PPP项目政府补贴金额的重要依据之一，不论回报机制是政府付费、可行性缺口补助，亦或是使用者付费模式，在实施方案的测算中均须以前期立项文件中的建设投资作为重要依据。由于每年度PPP项目的财政支出责任不得超过当年本级一般公共预算支出的10%，如果后期项目总投资大幅增长，将导致前期测算的政府补贴金额失去参考作用，需要调整《原项目财政承受能力论证报告》与《原项目实施方案》，将对本级的财政承受能力造成较大影响，甚至可能出现突然超出一般预算支出10%红线的情况。加强对PPP项目总投资的控制，可以控制项目的政府支出责任，在一定程度上避免出现超出10%红线的问题。
2.满足政府投资项目的审批要求
根据《政府投资条例》的规定，投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，投资概算超过投资估算10%的，项目单位应当重新报送可行性研究报告。同时，对于建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，只有出现国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等客观原因确需增加投资概算的，项目单位才可提出调整方案及资金来源，报原审批部门核定。加强对PPP项目总投资的控制，是满足政府投资项目审批要求的必备条件，在一定程度上降低重新报批的几率。
3.落实预算绩效管理的要求
根据党中央、国务院的要求，用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。PPP项目的政府支出责任通常需要使用地方政府的一般公共预算，按照财政部正在征求意见的《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》，加强对PPP项目总投资的控制，是完善全覆盖预算绩效管理体系的具体要求。
二、PPP项目总投资控制的方式
按照国家部委对PPP项目有关规定，根据前期工作的不同深度，实施机构需完成项目建议书、可行性研究报告、初步设计或施工图设计等前期文件。根据建设项目总投资控制的一般原理，项目前期工作越深入，项目投资额越准确，越有利于实现项目投资的良好控制，因此，单纯从投资控制的角度来看，自然是前期工作做到初步设计阶段，甚至是施工图设计阶段对实现投资控制最有利。因此，传统的工程施工项目一般都要求完成施工图设计，并采用工程量清单计价方式进行招标，该种方式的项目范围比较精准，后期通常不会出现较大的投资额变化。
但在PPP项目的实践中，作为项目投资控制非常重要的前期工作，常常因为政府对工程开工或社会资本方采购完成的节点要求而加快完成。由于国家部委对PPP项目前期工作的最低限度要求为完成项目前期立项手续（即完成项目建议书批复或可行性研究报告批复），因此较多项目便立足于项目建议书或可行性研究报告的深度，编制两评一案、采购社会资本方。
由于本轮的社会资本方大多为工程承包商，既无运营能力也无运营兴趣，因此在大量应用“两标并一标”模式的情形下，社会资本方作为施工总承包方，同时作为项目公司的实际控制方，按照工程成本越高、施工利润越高，项目总投资越高、政府补贴越高的简单逻辑，在进入建设阶段后，若前期未约定合理、有效的控制手段，社会资本方并无控制成本及投资的意愿。
因此，为了有效的实现PPP项目投资控制，在PPP项目的前期工作中必须明确项目总投资的计价原则，实现PPP项目特有的总投资控制。
三、PPP项目总投资的计价原则
（一）EPC的总价模式
EPC（Engineering Procurement Construction）模式是目前国家大力推广的工程承包项目管理模式，是由承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程项目设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
1.EPC模式的优点
（1）EPC模式的合同关系简单，业主只需与总承包单位签订一个总承包合同，合同关系大大简化，减少了业主的协调工作。
（2）由于设计与施工均由一个单位或者联合体伙伴负责，有效解决设计与施工的衔接问题，减少采购与施工的中间环节，可以缩短项目建设工期。
（3）由于EPC模式都是总价合同，将工程总价增加的风险转移给了总承包商， 有利于业主提前控制工程总投资。
2.EPC模式的缺点
（1）由于业主主要是对总承包进行监管，对项目实施过程的参与程度较低，对项目实施各方的控制力度不足。
（2）除了合同中约定的特殊条件下的合同价格调整情况外，总承包商将承担全部的价格风险，通常在投标报价时，总承包商将考虑一定的风险费用，导致报价偏高。
（3）EPC招标时的投标限价一般来源于可行性研究报告或者初步设计的数据，如果前期工作深度不足、地勘等项目资料不齐全，将导致项目的不确定性大大提高，如果总承包在投标阶段也未进行详细调研，可能会导致项目最终失败。
3.EPC模式的适用类型
当前期工作达到一定的深度（建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确），可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，可以采用EPC模式实施。
宣城市阳德路项目作为唯一入选全国第四批PPP示范的EPC+PPP项目，采用了工程投资可调总价合同，在社会资本提交的设计方案范围内，除了主要材料价格、主要地质条件等因素，由社会资本承担绝大多数的投资管理工作和风险。同时在交易边界中引入了设计监理机制，强化了社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督，并且设置了过程中设计优化的绩效激励机制，保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。通过充分的前期工作准备和采购流程设置，使PPP和EPC模式充分结合，让社会资本成为项目全过程管理的第一责任主体，真正实现PPP项目总投资的有效控制。
（二）费率下浮模式
费率下浮模式，即在PPP项目采购时，要求社会资本方就现有投资匡算或投资估算数据对其中的建安工程费进行下浮，并按照下浮后的总投资进行投标报价。未来在竣工决算审计时，建安工程费按照合同约定的计价方式予以计算，通过建安工程下浮费率的竞争，对项目建安工程费进行控制。
1.费率下浮模式的优点
（1）当项目前期工作深度不够、投资估算准确性不高时，无法适用前述EPC模式时，采用该模式可以在完成施工图设计前采购社会资本方，节约前期工作时间。
（2）政府方可以根据当地的信息价水平、施工环境风险、工程质量、工期等因素，合理控制建安工程费下浮率的取值，有效控制建筑安装工程的成本。
2.费率下浮模式的缺点
（1）由于前期没有完善的图纸，如果PPP项目合同没有对双方权责、核价方式、计量方法进行明确约定，可能在后期结算时出现纠纷，不利于项目的顺利实施。
（2）该模式通常适用于可行性研究或者初步设计阶段，项目投资的精度相对较弱，费率下浮模式实际上是开口合同，施工方不承担任何的工程量以及价格的变动风险，不利于政府方的投资控制。
3.费率下浮模式的适用类型
当项目情况复杂、性质特殊，或是前期工作深度不够、投资估算准确性不高时，为了加快项目前期推进速度，可以采用费率下浮模式。
4.费率下浮模式的其他重点由于项目总投资除了建安工程费外，还包括工程建设其他费和建设期利息，若只采用费率下浮模式，不足以真正实现项目总投资的控制，因此，通常还需对工程建设其他费和建设期利息进行控制。
（1）工程建设其他费
工程建设其他费主要包括土地使用费和其他补偿费、建设管理费、可行性研究费、专项评价费、研究试验费、勘察设计费、场地准备费和临时设施费、引进技术和进口设备材料其他费、工程保险费、联合试运转费、特殊设备安全监督检验费、市政公用配套设施费、专利及专有技术使用费、生产准备费等，其中最有争议的在于建设管理费。
根据《基本建设项目建设成本管理规定》（财建〔2016〕504号），项目建设管理费是指项目建设单位从项目筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的支出，主要包括不在原单位发工资的工作人员工资及相关费用、办公费、办公场地租用费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、招募生产工人费、技术图书资料费（含软件）、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质开支。
项目建设管理费以项目审批部门批准的项目总投资（经批准的动态投资，不含项目建设管理费）扣除土地征用、迁移补偿等为取得或租用土地使用权而发生的费用为基数分档计算。
表1 建设管理费总额控制费率表
四、结 语
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