十八届三中全会以来，国务院出台了系列文件明确创新重点领域投融资机制，鼓励发展政府与社会资本合作模式（Public Private Partnership，以下简称PPP）。自2014年交通运输部启动政府与社会资本合作模式试点工作以来，交通运输主管部门通过运用和推广PPP模式，吸引、鼓励社会资本参与交通基础设施投资、建设和运营，PPP已成为解决交通运输基础设施建设资金不足的有效举措，为推动交通运输发展起到了不可估量的作用。
为更好地对全国PPP项目进行全生命周期监管，建立统一、规范、透明的PPP大市场，财政部于2015年3月组织搭建了全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台，对2013年以来全国所有PPP项目实行线上监管、动态数据分析、案例分享、示范推广等。PPP综合信息平台的建立、应用、合规性审查、监控有效推动了交通运输行业规范持续健康发展。
全国政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库（以下简称 “管理库”）主要包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个一级行业。截至2018年底，管理库项目累计8654个、投资额13.2万亿元；同2017年相比，管理库项目与投资额分别净增1517个、2.4万亿元。
从管理库项目行业分布的维度来看，2018年底累计项目数前三的行业是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，其中交通运输项目数为1236个，占管理库总项目数的14.3%，但远低于市政工程项目数所占比例；累计投资额前三的行业是市政工程、交通运输、城镇综合开发，其中交通运输投资额为3.8亿元，基本与排名第一的市政工程行业投资额持平，占管理库总投资额的29.2%。可知，交通运输为我国PPP模式实施的第二大领域，仅次于市政工程领域，具有投资项目数量多、单体工程投资规模大等特点。
图1 2018年末管理库项目数行业分布（个）
图2 2018年末管理库投资额行业分布（亿元）
自管理库建立以来，管理库落地项目累计4691个、投资额7.2万亿元，落地率高达54.2%，覆盖了除西藏以外的30个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业。
从行业累计落地项目的维度来看，管理库累计落地项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，其中交通运输行业落地项目为649个，占落地项目总数的13.8%；累计落地项目投资额前三位为市政工程、交通运输、城镇综合开发，其中交通运输行业落地项目投资额为1.9万亿元，占落地项目总投资额的25.7%。
图4 2018年末管理库累计落地项目投资额行业分布（亿元）
从交通运输行业内部项目落地的维度来看，行业项目数落地率为52.5%，行业投资额落地率为50.0%。受交通运输项目单体投资规模大、运营周期长等因素的影响，交通运输行业项目落地率略低于管理库项目落地率。
2014年以来，我国全面推进深化改革，加强地方政府债务管理和推动融资平台转型，严格规范交通运输基础设施的投资方式与资金来源，为PPP模式在交通运输领域的应用和发展创造了良好的政策条件及市场环境。
从行业细分领域来看，交通运输PPP项目主要集中于高速公路、一级公路、二级公路等；高速公路、一级公路PPP项目一般采用使用者付费以及可行性缺口补助模式予以实施，二级公路则主要采用政府付费模式。受管理库项目合规性审查工作的影响，2018年管理库交通运输行业落地项目有所下降，落地项目数为280个，落地项目投资额为0.63万亿元，占当年交通运输固定资产投资的19.8%。2018年9月后，随着《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》、《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》等利好政策的发布，交通运输行业在库项目数量及投资规模触底反弹，交通运输PPP项目投资占交通运输固定资产投资的比例将快速回升。
当前，PPP已成为交通运输行业开展基础设施建设的主要运作方式之一。PPP的应用有效引导了社会资本与政府共同实施基础设施的建设、运营和管理，有力地促进了交通运输行业的可持续发展。
民间投资是稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量。党的十九大报告提出，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。中央经济工作会议强调，促进有效投资特别是民间投资合理增长。
管理库建立以来，民营企业背景落地项目数累计1961个，占落地项目数的43.1%；民营企业背景落地项目投资额累计2.3万亿元，占落地项目投资额的32.5%。民营企业背景落地项目数前三位的是市政工程、生态建设和环境保护、交通运输，其中民营企业背景交通运输落地项目数151个，占交通运输落地项目投资额的23.3%；民营企业背景落地项目投资额前三位的是市政工程、城镇综合开发、交通运输，其中民营企业背景交通运输落地项目投资额为4318亿元，占交通运输落地项目投资总额22.7%。2018年，民营企业在交通运输行业中标项目规模占比同比增加6.4%。
据统计，民营企业背景参与交通运输项目数以及投资规模接近交通运输行业管理库项目的1/4，且呈现稳步增长态势。在国家进一步支持和服务民营经济发展的政策形势下，民营企业将在国家基础设施建设领域释放出更大的活力。
在《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）以及《关于进一步规范全国PPP综合信息平台项目信息管理工作的通知》（财政企函〔2018〕2号）的要求下，各地对照项目合规性负面清单进一步加强入库审核，持续清理不合规项目。2018年管理库共清退项目2557个、涉及投资额3.0万亿元。
从行业分布来看，减少项目主要集中于交通运输以及市政工程领域，其中交通运输行业清退项目数260个左右、项目投资额接近7000亿元，清退项目投资额约占总清退投资规模的1/4；从回报机制来看，使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种回报机制分布较为均匀，使用者付费类项目减少比例略高，主要原因为使用者付费类项目市场风险大、政府支持力度小，项目收益的保障性较低，故受本次项目合规性审查影响较大。
经本次合规性审查后，管理库总体发展趋势呈现出新项目入库趋于平稳、更加理性等特征，实现了管理库由速度规模型向质量效益型发展转变。尤其是对于投资规模大、市场风险高的交通项目来说，使用者付费类、可行性缺口补助类项目得以科学评估、严格监管，更进一步推动了交通运输行业的审慎规范发展。
交通运输行业作为PPP项目实施的重点领域，具有建设需求强烈、投资规模大、政府支持力度大、还本付息任务重等阶段性特征，是地方政府防范财政风险的重要领域。
当前，全国PPP综合信息平台已启用PPP项目财政支出责任监测预警系统，动态监测PPP项目财政支出责任和财政承受能力情况。基于此，交通运输主管部门及财政部门可站在全生命周期的角度，从项目、行业、区域等维度全方位的预测交通运输行业PPP项目政府支出责任情况，通过项目管控、债务置换以及资产证券化等方式，优化财政支出及债务结构，实现行业潜在财政风险的有效监测和防控，避免行业发生系统性风险。
总体来看，2018年是PPP持续强化监管、深度调整的一年，市场乱象整理出清，项目合规监管常态化，风险管控全面提升，地方隐性债务防控加码。在国家大力发展基础设施和公共服务趋势下，PPP模式作为基础设施投融资模式的重要选择在年末迎来了政策回暖，PPP立法呼之欲出。可以预见的是，未来PPP市场趋于理性规范高质量发展，管理库规模稳步提升，合规PPP发展空间显著扩大。尤其是对于交通运输行业来说，在国家“审慎开展政府付费类项目”、项目合规性审查持续推进的政策要求下，可行性缺口类项目占比较高的交通运输行业将迎来更加广阔的发展前景。
注：本文数据及图片主要来源于财政部政府和社会资本中心《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报》、明树数据《2018年中国PPP市场年报》。
原文发表于《中国公路》（2019年第10期:65-67）
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