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摘要：PPP项目公司是基于特定目的、为实施特定PPP项目而设立的公司，因约束机制与治理目标的特殊性，使得PPP项目公司的设立组建、表决机制等公司治理机制方面，与常规公司相比存在一定的差异性。本文具体从政府方与社会资本方股权比例、注册资本、股东会与董事会的表决机制、一票否决权、经营管理等方面，对PPP项目公司治理机制的差异性进行详细分析，以供参考。
关键词：PPP项目 公司治理 决策机制
一、PPP项目公司治理
PPP项目公司是实施和经营特定PPP项目的主体，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）等文件规定，PPP项目合作各方依法设立项目公司，按照现代企业制度要求，建立健全法人治理结构。与一般的公司治理机制相比，约束机制、治理目标两个层面的特殊性使得PPP项目公司治理机制在多个方面，与常规公司相比存在差异性。
约束机制特殊性使得PPP项目公司治理机制差异性。PPP项目公司治理除了要遵循公司治理的一般要求外，还要考虑PPP项目的特殊性要求，即PPP项目公司在治理结构上除了受到《公司法》的约束之外，还受到了PPP相关政策文件、产业政策文件的影响。
治理目标特殊性使得PPP项目公司治理机制差异性。PPP项目公司治理还要与PPP项目管理相结合，《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》规定，“项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动”，所以PPP项目公司治理在一定程度上等于该特定项目的管理。
二、股权结构的差异性
| (一) | 项目特征影响政府参股比例 |
PPP项目公司合理的股权结构在项目实施过程中能够产生管理激励作用，提高项目实施效率。目前，政府方在PPP项目公司中的股权占比受PPP政策指导，根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）规定，政府方在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
在具体设计PPP项目公司股权比例结构时要充分结合PPP项目的特征，影响PPP项目公司股权结构设计的因素，比如项目类型、社会资本资金实力、资产特征、双方股东的能力与需求、行业特征、环境引导等。
表1 影响政府方股权占比的因素分析
项目公司的这种股权/控制权分配机制，是符合PPP风险分配原则的，社会资本享有充分经营管理权，通过对人事、财务、收益分配具体的管理，不仅能充分发挥社会资本在投融资、建设、运营维护等方面的优势，而且能有效控制所承担的商业风险。
| (二) | 注册资本与资本金的关联性 |
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第15条规定“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定”。从文义上进行解释，这实际上项目资本金等同于注册资本，财政部此款的落脚点在于两者均为社会资本方认缴的出资额，也都是社会资本方自有资金。其实，公司注册资本与项目资本金的性质完全不同，两者存在一定的差异。
表2 资本金与注册资本的比较
通过上表的比较，“注册资本”等同于“资本金”并无强制性规定，《公司法》对注册资本没有最低限额要求，何时到位也没有强制性规定。但是，大多数情实际操作中，一般要求PPP项目公司注册资本同PPP项目资本金一样或高于资本金，并且约定了实缴到位时间。比如，某污水处理PPP项目，根据项目资本金制度，考虑到充分发挥社会资本积极性以及项目后续再融资等方面的要求，项目资本金比例设置为总投资的30%，项目公司注册资本和项目资本金保持一致，项目公司成立后30日内需完成全部资本金的缴纳。
公司注册资本按照项目资本金要求设置，主要原因在于PPP项目公司是针对特定项目而设立的SPV公司，在这种情况下，针对公司而言的注册资本与针对项目而言的资本金相比较并无多少差异。对于PPP项目而言，因其投资体量大、合作周期长、不确定因素多、融资需求高等原因，专为PPP项目而设立的项目公司在进行注册资本设定时，不仅要考虑国家有关固定资产投资建设项目资本金比例要求，还需要综合考虑项目的投资建设需求、融资需求、运营需求等。
| (三) | 股东利益追求的差异性 |
一般公司，股东利益追求有高度的一致性，PPP项目公司与常规公司比较有很大的不同，PPP项目公司股东涉及到政府和社会资本两个投资主体，是多方不同利益主体的集中体现。社会资本方首要追求的是项目带来的经济效益，政府方首要追求的是项目带来的社会效益和公共利益，因此政府方出资代表，其具有项目参与方和监督方的双重身份。PPP项目公司股东利益追求的差异性，因此需要对公司决策机制的特殊设计，以平衡不同利益追求对事项决策的影响。
三、决策机制的差异性
| (一) | 结合股权比例设计决策机制 |
基于同股同权一般原则（公司章程另有规定的除外），如果按照公司法规定的一般表决机制规定，政府方很可能在重大事项上没有话语权，特别是在PPP项目公司只有两个股东的情况下，即一个政府方股东、一个社会资本股东，如果表决权通过比例小于或等于社会资本的股权比例，那么政府方就完全没有了话语权。公司法规定的比例只是最低比例，在具体PPP项目公司章程设计中，可以把最低比例往上提高，使政府方在重大事项上有一定程度的话语权。
表3 股权比例与决策机制设计之间的关系
| (二) | 一票否决权的设计 |
为避免社会资本利用信息优势谋求自身利益最大化而损害社会公共利益，同时出于对重大事项可能导致的风险进行提防范，应当允许政府方对PPP项目公司经营中涉及公共安全与公共利益的事项享有一票否决权。
1. 一票否决权的效力
根据公司法第42条规定，一般情况下，有限责任公司的股东的表决权应当是同股同权，但如果公司章程度对股东表决权有特别规定，则适用公司章程的规定。《公司法》并不强制要求有限责任公司的股东在行使表决权时“同股同权”。但，第48条的（董事）一人一票原则，对政府方董事设置一票否决权，应当谨慎使用，可以利用“超级多数”条款的变通设计，将“一票否决”改为“全体董事一致同意方可通过”。
表4 股东会与董事会一票否决权的比较分析
2. 一票否决权的适用范围
对涉及公共安全与公共利益的事项赋予政府方一票否决权，为防止政府方滥用其一票否决的权利导致项目公司陷入治理僵局，此处涉及公共安全与公共利益的事项不应做扩大化理解。通常仅应包括转让、出租、质押经营权或处理、抵押项目设施；停业、歇业计划会影响到社会公共利益和公共安全的；可能造成重大质量、安全责任事故的经营活动，会严重影响公共利益的；可能导致公司被相关部门作出歇业、停业等严重处罚的违法经营行为。
四、经营管理的差异性
| (一) | 经营管理人员的复合性 |
PPP项目具有复杂性、专业性、长期性特点，PPP项目公司的经营管理范围包括报批报建项目前期工作、项目融资、勘察设计采购及管理、材料设备采购、第三方服务及咨询采购、工程施工管理、运营管理等，需覆盖项目全生命周期全过程的各项工作内容。因此，需要中标社会资本从单一管理发展至投融资、建设期、运营期多元化的管理方式，需要具备项目投融资、工程、项目运营和项目维护等专业人才，相比与一般性的企业/集团，PPP项目公司的人员数量是有限的，这就决定了有限人员的能力，不求精研但求全面的复合型人才。然而人才培养周期长，需要通过多种途径去实现，除了社会资本及政府方提名委派的途径外，对于短期亟需的专业人才，可广泛面向社会公开招聘。
| (二) | 与社会资本方股东的关联性 |
PPP项目公司经营管理机构通常由总经理、副总经理、财务负责人等组成，与项目风险承担相匹配，对项目公司的经营管理，应给予社会资本充分的自主经营权，政府方不宜过多干预，因此在经营管理团队的成员派遣方面也不宜过多干预。与常规公司相比较，PPP项目公司的经营管理人员与股东方的关联性较强，特别是社会资本方股东。PPP项目公司总经理通常由社会资本方股东提名，副总经理（可多名）通常由政府方和社会资本方提名，财务总监通常也由社会资本委派，而政府方可以委派一名财务副总监负责监督社会资本对PPP项目公司资金的专款专用。
另外，在某些PPP项目中，政府方采购社会资本时，会在招标文件中对项目经营管理人员或团队组建提出要求，社会资本方对此进行响应，并按照响应及谈判确认结果组建PPP项目管理团队，为确保人员结构的稳定性与专业性，也可将PPP项目公司管理人员配置情况纳入PPP项目绩效考核，作为政府方付费的考虑因素。
结 语基于PPP项目公司的复杂性与特殊性，PPP项目公司治理机制的设计亦应与项目特点相适应来进行差异化设计。PPP项目公司治理机制在整个项目合作期间内并非一成不变，需要结合项目进展阶段、政府治理能力、行业发展、政策环境、公众反响等因素，对PPP项目公司治理机制进行动态调整，兼顾公平与效率原则，推进PPP项目顺利实施。
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