随着部分PPP项目进入运营期，PPP项目的绩效考核机制正在成为政府与社会资本方面临的难题。2019年3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），该意见第二条规定在规范推进PPP项目实施时应当符合的条件，重点规定“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前、固化政府支出责任”。该规定相对于《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金[2017]92号中“未建立按效付费机制，包括项目建设成本不参与绩效考核，或遇实际绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的不予入库”的规定，显然是提出了更高的按效付费标准。
2019年4月26日，财政部办公厅再次发布《财政部办公厅关于征求对<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）>意见的函》（财办金[2019]39号），该征求意见稿从绩效考核的主体、编制原则、管理主体与对象等几个方面，对PPP绩效考核进行了规定。从这些文件的密集出台，也体现了规范PPP项目绩效管理、防范PPP项目绩效管理风险的急迫性。
我国PPP项目实践中绩效考核存在的主要问题
1.PPP项目合同绩效考核条款过于原则，未能根据不同的项目特点制定针对性的考核办法，存在合同履行不能的风险。
很多《PPP项目合同》关于绩效考核的约定过于笼统，仅仅约定一些原则性条款，甚至出现不同项目套用同一考核办法的机械操作，出现此问题的原因在于我国PPP项目没有顶层设计。在PPP项目中建立绩效考核要求始于2013年9月26日国务院办公厅《国务院办公厅关于向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），该文件在第三条第（六）款提出“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制。自此之后，国务院及各部委共发文40余份，针对不同行业不同领域的PPP项目作出或多或少的规定。但是这些规定过于零散，缺乏针对性，仅能起到一定的参照作用，缺乏系统的对PPP项目全生命周期绩效考核进行规定或指导的文件，由此导致绩效考核的评价原则、评价对象、考核结果的应用、组织实施、监督管理、共性的指标等都缺乏相应的指导和依据。此时政府方和社会资本方都会陷入绩效考核设计的难题中，但为了项目尽快上马，各方多会选择回避这一问题，最终导致考核内容流于形式，存在操作上的重大缺陷。
这一缺陷对社会资本方而言，极可能导致合同不能履行的风险。然而进入到绩效考核阶段，意味着社会资本方已经投入了大量的财力物力，甚至有些项目已经建设完成进入运营阶段，若双方对考核条款的协商存在重大分歧，导致考核不能，很可能导致社会资本方的前期投资付诸东流，难以获得预期的收益和利润，更将面临巨大亏损！
财办金[2019]39号文发布的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》，从PPP项目绩效目标和绩效指标管理、绩效监控、绩效评价、工作绩效管理四个部分对PPP项目全生命周期的绩效考核进行规定。尤其在绩效目标、内容、体系、各阶段指标的编制上提出严格要求，该要求正是针对大部分PPP项目合同考核条款过于原则没有可操作性问题提出的解决办法。
2.无具体的考核指标和考核方法，或是考核指标设置不合理，社会资本方面临任意考核的风险。
PPP项目绩效考核真正的落到实处，除了要考核条款具有可操作性外，考核的标准和考核方法也要明确。考核的条款只是在大方向上为考核指明了方向，考核的内容和指标权重才是考核的落脚点，也是评分的依据。然而现实之中很多PPP项目合同并未明确考核的指标以及分值权重，同时政府方和社会资本方就考核的立场存在对立，这就导致政府方在考核之时可以就自身关心的问题设置更高的分值和考核标准，甚至任意考核，由此引发双方之间的争议。同时，考核指标权重设置不合理，也将加大社会资本方的考核不通过的风险。
以轨道交PPP项目为例，假设考核指标为：“运营管理等80分、服务质量10分、内部管理10分，评价结果100分制。考核办法须根据实际考核情况及运营内容的调整等因素，不定期进行调整修改，若国家有关法律法规规定从其规定。”表面上看该考核指标似乎设置的很合理，但存在潜在风险。
一是“运营管理等”的描述并不精确，给予考核方很大的自由裁量空间，甚至政府方可以新设考核项目。而且该考核指标中运营管理分值占比过重，轨道交通运营管理本身就存在项目公司客观上把控力不足的现象，很容易因为一些小的瑕疵问题导致被扣较大分值，这种以运营管理来评价项目公司的整个运营成败，并不妥当。
二是“本考核办法须根据实际考核情况及运营内容的调整等因素，不定期进行调整修改，若国家有关法律法规规定从其规定”的约定将考核标准变成了开放式，这种开放式的考核标准虽然给予绩效考核以实际情况为基础进行调整的合理性，实际上对社会资本方提出了更高的要求。因为科技不断进步，社会不断发展，现有条件下的考核细则必然会不适应未来的要求，若是项目未来对运营管理服务提出更高的要求，则项目公司必然要支出更多的成本，那么此时政府方的付费会因为标准的提高而提高吗？这种将未来的提高标准写入现在的合同，但却未对付费进行调整的考核机制，显然是不合理的。
3.实践中政府方既是付费方又是考核方，运动员与裁判员的双重属性极其容易导致纠纷。
实践中，几乎所有的PPP项目考核方都是政府方，此时就有一个矛盾点，政府方同时作为付费方，即使其从公平公正的角度对项目进行考核，一旦出现考核不达标的情形，社会资本方也会对考核结果持有异议。若因此导致利润减少，甚至会导致双方因考核问题对簿公堂。同时，政府方的考核是否具备专业性也会引起社会资本方的质疑，若考核结果不利于社会资本方，更会加剧纠纷爆发。
如前所述，我国目前绩效考核存在的一系列问题都亟需改善，但对社会资本方而言，最关心的是如何能够设计合理有效的考核方案，使得考核具有可操作性，进而将考核风险降到最低。从上述分析可以看出，在现有政府方付费和绩效考核挂钩的制度背景下，社会资本方如何破解绩效考核的难题，迫在眉睫。
博事达PPP项目律师团队在总结过往实例的基础上，提出如下意见，帮助社会资本方规避绩效考核难题
1.因项目制宜，在《PPP项目合同》中设置公平可行的绩效考核条款。
如前所言，目前我国PPP项目绩效考核基本上都是采用KPI的方法，千篇一律，甚至不同性质的项目采用完全雷同的考核细则，未能体现出科学性、合理性。正确的方法是依据不同的PPP项目，依据其特色设置特别的考核方法。以海绵城市PPP项目为例，海绵城市的绩效评价比一般的污水处理厂、市政道路更为复杂，要评估一个海绵城市的建设情况和运营情况，需要解决两个问题，一是这个海绵城市的绩效要怎么去确定，衡量一个海绵城市建设效果是一个复杂的专业性问题，无法参照普通的建设工程去设置绩效考核，必须按照建设海绵城市所要达到的目标以及该目标的可实现性来谈判考核条款。另一个是，海绵城市不仅是项目公司在进行生产建设，事实上政府方也在以另一种方式在进行绩效的生产建设，因此不能将所有绩效确切的赋予到社会资本方，政府方也要承担一定的“绩效考核评价”。故在设计条款时，应以项目的特点为基础，合理分配各方的考核任务，而不能一刀切的将所有考核赋予社会资本方，甚至出现社会资本方无能为力的考核内容。
同时依据财办金[2019]39号文的精神，绩效考核应当指向明确，具体细化，应从数量、质量、时效、成本等方面进行量化，不能量化的，可以采用定性的分级分档形式进行表述。同时绩效目标应经过调查研究和科学论证，以结果为导向，符合客观实际。这些规定就是在《PPP项目合同》中设置考核条款的的基本要求。
2.结合项目特点量化、细化考核的指标和标准，避免开放式的考核内容。
考核指标是绩效考核的重中之重，考核指标直接决定了考核结果，因此考核指标所占比重成为影响考核结果的关键因素。所以在确定考核指标和标准时，务必做到严谨细化，避免出现笼统开放式的考核指标，同时设置合理的考核指标比例分配，尽量将不可控因素的考核比重降到最低。
按照财办金[2019]39号文的要求，绩效指标体系应当结合项目特点确定指标权重、数据来源、评价标准和评分方法四项内容来确定，同时对上述四项内容进行严格的规定，包括在确定指标权重时应采用专家调查法、层次分析法、主成分分析法、熵值法等；在数据来源应采用案卷研究、资料搜集、数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等方法；评价标准应包括计划标准、行业标准、历史标准等；评分方法应结合指标权重，衡量实际绩效值与评价标准值偏离程度，对不同的等级赋予不同分值的方法。
3.引入第三方咨询机构，让中立、专业的第三方机构作为政府方和社会资本方的“润滑剂”。
引入第三方咨询机构进行绩效考核，不仅可以摆脱政府方既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬身份，同时也可以避免政府方专业人才不足，出现社会资本方数据造假的现象。
事实上《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》第27条、《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本方合作项目的规范管理（五）》第五条、财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》等文早已鼓励PPP项目中引入第三方评价的机制。
因此在PPP项目中，应由政府方主导，社会资本方积极参与，通过公开招标的方式选择专业、中立的第三方咨询机构开展绩效考核。第三方机构的工内容包应包括：协助建立绩效考核小组；对PPP项目进行识别和梳理，分析绩效考核中的问题并提出合理的对策；协助编制或优化项目建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估及移交阶段全生命周期绩效评价方案，使得考核方案更具备实用性和适用性；根据第三方咨询机构完善且政府批准的项目绩效考核方案，实施建设期建设期绩效考核、运营期绩效考核、中期评估和移交阶段全生命周期绩效评价工作；协助政府编制绩效考核报告；协助政府完成其分工内绩效考核相关的其他工作。
第三方咨询机构实施绩效考核具有灵活性、中立性、专业性的特点，能够有效的推进PPP项目的绩效考核工作，协调政府和社会资本方的关系，提升双方合作的效率，实现社会效益的最大化。
4.建立PPP项目全生命周期的法律顾问机制，从项目识别、项目确定阶段即控制绩效考核风险。
PPP项目全生命周期的法律顾问机制通常是政府方采用，但社会资本方也亟需全生命周期的法律顾问来帮助解决包括绩效考核在内的一系列问题。凡事预则立，不预则废，绩效考核的风险可以通过提前处理来规避和预防，上述建议中无论是绩效考核条款的设计谈判、考核指标的合理性判断、考核标准潜在风险的规避等都需要专业的法律服务。此外，法律顾问的介入也可以在建设、运营和考核过程中帮助社会资本方落实证据，以便在出现纠纷时言之有据。
结语
财办金[2017]92号文的规定：“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的，不得入库”，在此背景下，政府付费及可行性缺口补助的项目中，项目公司能否收到以及收到多少建设成本以及运维成本，完全取决于绩效考核。
想要通过项目绩效考核并非仅仅是做好建设或服务就可以高枕无忧，社会资本方务必要重视考核方案设计，重视考核指标的合理性和全面性，同时借助第三方机构和法律顾问服务，方可实现获取合理利润之绩效考核目的！
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