政府投资新规对PPP项目操作影响


来自:ppp观点     发表于:2019-07-16 21:52:40     浏览:308次


(1)《条例》、发改1098号文影响的PPP项目范围

1.《条例》与PPP

《条例》第三条规定:“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主”,第六条规定:“对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式”,第九条规定:“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计,按照政府投资管理权限和规定的程序,报投资主管部门或者其他有关部门审批。”

PPP模式通常适用于环境保护、能源、交通运输、农业、水利、旅游、文化、教育等基础设施和公共服务领域,与政府投资资金投向领域有交叉部分。从政府投资资金使用角度,若PPP项目涉及政府投资,则受《条例》规制,具体情况如下:

其一,PPP项目涉及资本金注入方式,属于政府投资项目,受《条例》规制。

其二,PPP项目未采取资本金注入,而采取投资补助、贷款贴息等方式,也属于政府投资项目范畴,受《条例》规制。

2.发改1098号文与PPP

发改1098号文第二条第(四)规定:“PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目,按照《政府投资条例》规定,实行审批制。列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定,实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目,拟采用PPP模式的,要严格论证项目可行性和PPP模式必要性(关于审批制、核准制、备案制的相关内容见本文第二部分)。与《条例》相比,发改1098号文不仅规制使用政府投资资金的PPP项目,还要求采用PPP模式的企业投资项目也应区分情况适用核准制和备案制,即PPP项目均应履行决策程序,如下图:

(2)发改1098号文对PPP项目操作流程的影响

发改1098号文突出了在《条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》等行政法规指引下,提高PPP项目投资决策科学性的指导思想。在此基础上,发改1098号文可总结为“一个核心、两个程序、三项要求”,具体对PPP项目操作流程影响如下:

1.一个核心:可行性论证

发改1098号文要求,所有拟采用PPP模式的项目,均要开展可行性论证。PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用以及是否有利于提升人民生活质量等方面,对项目可行性进行充分分析和论证,也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面,对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。该规定提到可行性论证,那么可行性论证与可行性研究报告有何区别?

根据发改1098号文规定,可行性论证可划分如下两个层面:

根据《投资项目可行性研究指南》,可行性研究报告的编制体系包括:项目兴建理由与目标,市场预测,资源条件评价,建设规模与产品方案,场址选择,技术方案、设备方案和工程方案,原材料燃料供应,总图运输与公用辅助工程,环境影响评价,劳动安全卫生与消防,组织机构与人力资源配置,项目实施进度,投资估算,融资方案,财务评价,国民经济评估,社会评价,风险分析,研究结论与建议。对比可行性研究报告编制体系,发改1098号文可行性论证中关于“项目自身可行性”的论证与可行性研究报告编制要求并无二异,而新增了论证“采用PPP模式的可行性”的要求。

在厘清可行性论证与可行性研究报告区别基础上,对适用不同决策程序的PPP项目开展可行性论证的具体做法总结如下图:

2.两个程序:决策程序及管理程序

(1)发改1098号文要求,PPP项目要严格执行《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行审批、核准、备案程序。未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。

(2)发改1098号文要求,除涉密项目外,所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理。全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理,原则上由项目实施主体所在地同级发展改革部门审核项目单位填报的项目信息。未录入全国PPP项目信息监测服务平台的项目为不规范项目。

事实上,由发改委审批立项的项目就有政策要求纳入全国投资项目在线审批监管平台,本次直接指明要求所有PPP项目使用此平台办理各项审批手续。

3.三项要求:实施方案审核、项目资本金、惩戒失信违规

(1) 加强对PPP项目实施方案的审核

发改1098号文要求加强对PPP项目实施方案的审核,通过实施方案审核的PPP项目,方可开展社会资本遴选。要严格审查实施方案主要内容是否与经批复的可行性研究报告、项目核准文件、备案信息相一致。同时,对建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的PPP项目,可将实施方案纳入可行性研究报告一并审核。

通常而言可行性研究报告与实施方案分开审、单独审,本次提出满足一定情况可将实施方案纳入可行性研究报告一并审,系新要求。

(2) 严格执行项目资本金制度

发改1098号文规定固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求。不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务,严防地方政府债务风险。

该要求旨在于通过控制项目资本金杠杆防范地方隐性债务,此前PPP各项政策已屡次强调,并非新规定。

(3) 惩戒失信违规

发改1098号文要求,政府应依法依规履行承诺,不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务,应加强对社会资本方履约能力的全过程动态监管。指导监督PPP咨询机构资信评价工作。严禁通过设置“短名单”、“机构库”等方式限制社会资本方、金融机构等自主选择PPP咨询机构。

发改1098号文实施后,PPP操作流程新旧对比(左旧右新)

北京国家会计学院

PPP全流程落地方案风险管控班

7月27日-7月31日(26日报到)

  领 军 师 资 

贾 康  王守清  肖光睿  高亚莉

陈 通  王盈盈  周兰萍

  课 程 内 容  

 上 课 时 间  

7月27日-7月31日(26日报到)

 结业及考核 

完成全部课程学习,由北京国家会计学院统一颁发结业证书。

  收 费 标 准 

1.PPP项目实操班:6000元/人;

2.在北京国家会计学院举办的培训可提供食宿,食宿收费标准340元/人/天(单人标准间、含三餐(自助餐)、游泳、健身、宽带上网等费用)。

  缴 费 方 式  

银行汇款:

单位名称:北京国家会计学院

账 号:11001020100056030985

开户行:建行北京天竺支行

注:汇款学员请于报到当日持汇款复印件报到,否则视同未汇款。

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