PPP全面进入“严监管”时代民间资本机遇与挑战共存

7月1日，由国务院发布的《政府投资条例》正式实施，作为政府投资条例的配套文件之一，在同一天国家发改委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》)，后者在前者的基础上进行了关于PPP领域的细化。

《通知》要求，PPP项目要严格执行《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》，依法依规履行“审批、核准、备案”程序。此次《通知》重申和细化了《条例》中涉及PPP项目投资。

业内人士分析，加强对PPP项目的监管和严查入库项目的举措有助于规范化PPP市场，《通知》对各行业固定资产投资项目资本金提出了明确要求也有助于严防相关企业出现过度的举债融资行为从而导致债务危机，能够进一步推动PPP行业向好发展。

在库PPP项目将实施可行性论证

《政府投资条例》虽然强调了发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投资，但对PPP模式如何执行并没有做详细说明，而此次《通知》让PPP项目的各参与方有了更为明确的参考标准，将“严监管”的理念在PPP领域做了全面的阐述。

根据《通知》中关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要从经济、社会以及政府投资必要性等多方面开展可行性论证。这项规定意味着目前在库的项目，都将可能面临可行性论证的考验。

早在2017年年底，财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号文)、国务院国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号文)以及《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)等文件的下发，和上至财政部、下至各省的“清库”行动，使得PPP项目的入库标准变成了一个世所瞩目的技术性“大难题”。

自2017年12月至2018年3月末，累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元，力度惊人。除1.2万亿元PPP项目被清理出库外，财政部还要求有关省对投资4818亿元的89个存在瑕疵的PPP项目，督促整改，整改不到位的也要清理出库。

根据财政部PPP中心的数据，截至今年5月底，管理库累计项目9001个，投资额13.6万亿元，累计落地项目5740个，投资额8.8万亿元，落地率达63.8%。

不过针对已经出清过一次的在库项目，此次按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证。

《通知》显示，PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用及是否有利于提升人民生活质量等方面，对项目可行性进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP进行分析和论证。

PPP市场聚焦完善绩效约束

进入2019年以来，各省市均已经开始探路PPP项目全生命周期的监督管理。

今年4月，山西省印发了《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理的通知》，提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束，形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制，实现按效付费。

今年4月11日举办的全国财政系统PPP政策及业务培训班上，财政部金融司副司长董德刚表示：辨别“真假PPP”，应强调运营和绩效两个要件：一是PPP是以运营为核心的长期合作，没有运营不是PPP;二是PPP是政府和社会资本之间的风险分担，没有绩效约束，就无法实现真正的风险分担，同样不是PPP。

6月27日，江苏省财政厅在全国范围内率先出台《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》，将PPP项目全生命周期纳入财政监督范畴。意见还将财政监督作为保障PPP高质量发展的重要手段，提出各市县每年应对本级已入库PPP项目至少全年监督一次，并可根据工作需要不定期开展专题监督。

民间资本参与度提升 龙元建设脱颖而出

《通知》要求，严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定;不得排斥、限制民间资本参与PPP(政府和社会资本合作)项目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。此外，《通知》还规定，各行业固定资产投资项目资本金必须满足国务院规定的最低比例要求，防止过度举债融资等问题。

民间资本参与PPP项目的主要优点之一是民企有良好的市场化运作经验，能够有效提高公共服务的质量与效率。国企、民企相互配合、各司其职才是中国市场环境下PPP模式的正解。

此前，发改委2059号文鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，加大民间资本PPP项目融资支持力度。192号文为央企参与PPP划两道红线：对PPP项目净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，以及资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP。

财政部去年11月发表关于加强中国政企合作投资基金管理的通知，强调积极与民企合作、对民企项目给予倾斜。另一方面，央企普遍背负降杠杆任务，资管新规叫停明股实债或降低项目实际杠杆率，以上或显著影响央企拿单速度。这对参与PPP项目的民营企业的一个重大利好。

当然，《政府投资条例》虽强调要鼓励社会资金投资，但对PPP模式如何执行并未做详细说明。而新规对PPP项目参与方有了明确的参考标准，明确提出“公开招标遴选社会资本时不得排斥、限制民间资本”，但对融资能力不足或无法胜任者将直接淘汰，透露出政府在PPP领域“严监管”的信号。

事实上，在国内紧央企、松民企的大背景下，从PPP入市5年以来交出的成绩单来看。当前中国的PPP，整体上还是以国企参与为主;民企营收占比和增速并不高，但净利润增速却远高于央企，表现出更强的盈利能力。查阅往年公司年报发现， 在13家上市公司中，龙元建设的净利润增幅连续两年远远超过其他上市公司。

(数据源自2018年报)

“严监管”时代PPP企业如何应对?

对此，PPP企业对此准备的如何呢?针对《通知》和《条例》的相关规定，早已在PPP领域耕耘数年的龙元建设，早已做好了充分的准备。

以龙元建设为例。龙元建设自参与PPP项目以来，就一直牢牢坚持三不原则。不入库的项目不做，不合规的项目不做，有融资硬伤的项目不做。2018年2 月，财政部政府和社会资本合作发布了第四批政府和社会资本合作示范项目名单中，公司有4 个项目进入第四批示范项目，合同金额超过38 亿元。截至目前，公司共有国家级PPP 示范项目12 个,省级PPP 示范项目8 个，PPP 项目入库率接近100%。

在融资能力方面，龙元建设积极通过多种融资渠道保障业务发展的资金需求，为公司顺利推进PPP项目提供了充足资金保障。2018年融资落地项目数量14个，新增加合作金融机构5家，新增融资贷款额53.26亿元;公司完成非公开发行股票，募集资金28.67 亿元，全部用于PPP 项目的投资建设;长期借款新增额38.58亿，确保PPP项目融资全周期匹配。

龙元建设目前已与股份制银行、全国性商业银行、地方性商业银行、信托公司、中国PPP 基金、各省引导基金及产业基金等20家金融机构展开合作，保障项目落地实施。

在PPP业务领域，龙元建设积极发展更加轻资产化运营的“投管投顾”业务。随着国家对PPP从重建设向重运营方向调整，结合国内各行业客观发展情况，龙元建设迅速布局各行业运营资源，新对接33家运营商，新签订战略合作协议11家，与爱奇艺体育、四腾环境、绿维文旅等展开战略合作。

此外，龙元建设发挥专业的PPP投融资团队和强大的专家顾问团队优势，依托明树数据开展PPP业务大数据服务、PPP运营绩效管理服务、专业咨询规划及培训服务，提升PPP业务专业服务能力，挖掘专业影响力附加值。

针对当下PPP进入“严监管”时代，龙元建设早已有所准备，并且主动缩减PPP项目，确保每个项目都完全符合入库标准和政府监管标准。

2018年报显示，公司中标的PPP 订单数量为21 个，中标金额为205.69 亿元，同比有所缩减。这就是龙元建设主动选择的结果。2018年以来，外部政策、金融环境发生变化，同行业公司也面临不少问题。公司在质与量之间努力寻求平衡点。不盲目追求规模和数量，而是更看重项目质量，提高门槛、精选项目。

随着PPP项目可行性论证逐步实施，龙元建设当前所有的在库项目，能够通过更严格的论证排查。

龙元建设的成功经验表明，在当下PPP监管日趋严格的大趋势下，PPP企业唯有苦练内功，提升PPP运营绩效，提升PPP业务专业服务能力。更重要的是，企业在融资能力方面，必须为PPP项目提供充足资金保障，不做贪大求多的PPP项目，实现公司整体实力与PPP项目稳健推进的发展方向。

来源：啄木鸟财经

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