摘要：合约规划是项目合约管理的重要组成部分，是PPP项目合约动态管控的一项基础性工作。通过运用与实践，合约规划管理在把握投资节奏、分析费用构成、预判项目风险等方面能够起到积极作用。本文从背景、含义、作用、步骤等内容对合约规划工作进行了整理，并辅以编制示例和案例作简要说明，不足之处，还请批评指正。
一、背景
在项目管理中，合约管理是“三控三管一协调”的基础内容之一。在PPP项目管理中，合约管理更是一项贯穿投资、建设及运营管理的基础性工作。自PPP模式推广运用以来，经过多年的探索与实践，合约管控体系在PPP项目的总投控制、风险管控等方面起到了积极的作用。
如何在合约管理中把事中或事后控制转变为事前控制，或者说提升项目管控的主动性，从而保障投资计划或投资节奏更趋合理、费用列支对比概算组成更加准确、风险预判和措施制定更加有效，这对于PPP项目投资、建设及运营管理来说，是件很有意义的事。
2017年9月，《建设项目总投资费用项目组成》、《建设项目总投资费用参考计算方法》等政策性文件的出台，使得合约规划的基础性依据得到了进一步完善。
二、合约规划的含义
合约规划是项目合约管理的重要组成部分，是预判项目合约风险的有效手段，是实现项目预期目标的基础。具体来说，是指在国家现行法律法规、行业规范和工程计价体系下，以《PPP项目合同》和初步设计及概算等批复性文件为依据，运用整体策划、对比分析、动态调整等方式方法，通过构建项目合约体系来分析项目总投资构成，预判项目超投超概风险，提出合理化建议，用于指导PPP项目投资、建设实施及后期运营的一项基础性动态管理工作。
三、合约规划的作用
合约规划拟解决以下几个问题，即：
1、分析初步设计及概算批复是否合理？判断目标总投资是否可行或是否需要调整？
2、分析项目总投资构成，预计会有多少合同，合同规划金额是多少？
3、分析项目超投超概风险，应采取的预控措施有哪些？
4、结合项目内容，规划好招标方案，选择何种的招标方式？
四、合约规划的步骤
合约规划管理方法采用的是经典的PDCA循环管理工作法，即：
◆步骤1：计划（Plan）：在确定的目标总投资下，编制合约规划方案，包括：分析总投构成，构建合约体系，分析项目风险，确定规划金额，选择招标方式等；
◆步骤2：执行（Do）：落实合约规划方案；
◆步骤4：处理（Action）：结合风险评估情况，制定应对措施。
五、合约规划的编制（示例）
下面，以浙江省某在建PPP项目为例，对合约规划的编制思路进行简述：
（一）编制说明
1、工程概况（略）
2、编制依据
（1）国家、省、市及行业法律、法规文件；
（2）《某工程PPP项目合同》及补充性文件；
（3）《关于某工程初步设计的批复》
（4）现行国家和地方有关计取建设项目其它费用的规定，如：《工程勘察设计收费管理规定》、《建设工程监理与相关服务收费管理规定》等。
3、目标总投资与概算总投资的分析比较
根据PPP项目合同约定，本项目目标总投资为***万元，其中：工程费用***万元，工程建设其他费**万元，预备费**万。
为便于比较，对项目概算总投资和目标总投资均按照《建设项目总投资费用项目组成》进行了拆分与整合，经分析，该PPP项目概算总投资大于目标总投资，PPP合同中约定的目标总投资未超概，项目造价初步控制结论为可行。如表1所示（单位：万元）：
表1：
（二）合约规划内容与编制
1、工程费用规划
该PPP项目招标时采用了“两标并一标”(指社会资本方采购和工程施工招标合二为一)的方式，工程费用对应的承包人以施工总承包合同的形式整体考虑，但在编制目标总投资时，结合图纸和概算文本等资料，从建安工程费、设备购置费等工程费用的构成情况进行了分析。
2、工程建设其他费规划
以国家、省、市地区、行业收费标准等法律法规及政策文件为依据，通过引入类似工程经验数据，对合同内容和规划金额进行了分析确定，并按照《建设项目总投资费用项目组成》进行分类列项。
3、招标方案规划
按照《***市公共资源交易范围和规模标准规定》，对限额以上对应的合同项目按公开招标选择实施单位，限额以下的由SPV公司自行选择，具体方案在管理执行过程中制定。
具体如下表所示（单位：万元）：
表2：（三） 合约规划结论和建议
从规划分析来看，结论：①本项目基础类合同约16项；②规划金额为27400多万元（不含建设期利息等），小于目标投资额的27800多万元，且预备费未动用，预判项目整体超投可能性较小；③工程建设其他费中涉及的公开招标项目为4个。
从结论来看，建议：①严格按照批复的建设规模和标准、功能需求、平面布置及设计内容实施；如有大规模变动的，应按要求及时办理初步设计重新报批或概算调整工作；②加强变更管理，注重变更多方案比选，特别是较大变更、重大变更的管控；③加强风险动态管控，将实际发生金额与规划金额作对比，动态开展项目整体风险评估；④加强招标管理，合理选择招标启动时点，提前策划好工程设计、土石方工程（场地平整）等前期内容的招标工作。
六、案例简析
案例一：
◆基本情况：某片区开发类PPP项目，项目合作期10年（含建设期和运营期），政府方拟对项目区块进行三期滚动开发，周期长体量大，通过合约规划编制和分析，发现二期、三期项目还未取得概算批复，一期项目的已批复概算总投资小于PPP合同约定的总投资，但前期费对比出现异常，原因是一期、二期、三期总共的前期费用不允许分期投资，而是约定在合同签订后一年内要全部到位。
◆风险分析：鉴于片区类项目开发周期长，不确定因素多的特点，一期项目已具备实施条件，其整体风险可控；但二期、三期项目还没有具体的实施时间，在这种情况下，其二期、三期前期费用仍按PPP合同约定需要在合同签订后一年内全部到位，这对社会资本来说存在很大的投资风险。
◆解决方案：考虑到一期、二期、三期项目分批实施，合同中约定前期费用也应按项目实施进度分阶段、分批分期进行投资，经与政府方多次沟通，同意调整并签订了PPP项目合同补充协议。在实施过程中，因PPP项目政策调整，按新政策对拟实施的二期、三期项目还需进一步评估决策，最后协议确定仅实施一期内的项目。该案例值得借鉴的是，一方面为政府方解决了因前期费先行投入，但遇到政策调整又不得不重新决策的风险；另一方面社会投资人的投资风险也得到了有效防控。
案例二：
◆基本情况：某场馆类PPP项目，合作期为2年建设期+10年运营期，采用可用性+绩效付费模式，包括库区用房、服务用房、技术用房、办公和配套及附属工程等，统一采用精装修标准。
◆风险分析：经分析，上述项目均存在超概风险，原因有：①没有考虑功能需求和使用要求的不同，统一采用了高档次的装修标准；②按照附属工程的批复内容和要求，其对应的概算额度列支不足。
◆解决方案：在项目功能需求和使用要求不变的前提下，对设计方案进行了统筹优化，主要包括：①结合各使用功能的不同对装修标准进行了优化，比如降低库区用房、技术用房及配套设施的装修标准；②优化附属工程的建设标准，调整绿化设计方案，在概算额度内进行苗木配置。通过方案优化，项目总投资等到了合理控制。
七、总结
综上所述，合约规划既是一项基础性工作，又是一项系统性工作，除了编制过程中的投资对比、内容规划、风险分析、措施建议等内容，更重要的是后续的执行和动态管理。要在PPP项目管理中切实发挥合约规划的指导性作用，真正把合约风险从事中或事后控制转变为事前控制。在合约规划的系统性、全面性和准确性等方面，还需要更多的实践和提升。
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