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作者：关凯 来源：信贷白话
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自2017年底，财办金〔2017〕92号、国资发财管〔2017〕192号等一系列政策加码，建筑业中央企业作为中国式PPP市场上的绝对主力不断控制投资节奏，收缩了PPP投资业务的区域与范围。
今年以来，《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《政府投资条例》（国令第712号）、《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》、《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等重量行政法规、文件的出台，对包括建筑业中央企业在内的社会资本参与基础设施投资产生了重要的影响，笔者尝试从面临的问题出发，谈一谈今后PPP市场的项目格局与应对之策。
一、目前存在的问题
（一）完全绩效考核挂钩下的PPP项目可融资性的问题
项目的可融资性是建筑业央企参与PPP项目的重要评价指标。
财金〔2019〕10号文中提出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。
无论实践中如何施行“完全”与项目产出绩效相挂钩的付费机制，或是类比财办金〔2017〕92号中“30%挂钩”加码至“100%挂钩”，或是建立“全生命周期”的绩效体系。可以肯定，财金〔2019〕10号文“洗礼”后，PPP项目收益的不确定性和风险增加了。
显然，对于行业成熟，社会资本经验丰富、履约能力较强，或是绩效达标难度一般，绩效付费不会导致项目收入大幅降低的项目，可融资性影响不大。
反之，笔者认为金融机构为了应对风险可能视项目与地方政府财政能力的具体情况要求社会资本提供担保或差额补足，或者针对绩效扣费采用有限追索的方式，以降低自身风险。
（二）中央企业融资增信的问题
财金〔2019〕10号文中提出存在“通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式”，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。
与之相应的，国资发财管〔2017〕192号要求中央企业“在PPP项目股权合作中，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等；项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保。”
也就是说央企的底线是“各方股东接照出资比例共同担保”，而财金〔2019〕10号文的要求是政府方出资代表不提供任何形式的担保、还款承诺。
实际中，如果金融机构要求提供担保，特别是地方政府出资代表股权比例较高的项目，无疑使得上述矛盾更加凸显。
二、未来项目类型结构的趋势
（一）回报机制为“政府付费”的项目（污水、垃圾处理项目除外）按PPP模式推进的剩余空间有限。
原因如下：
一是财政支出责任占比尚未超过5%的地区，即可新上政府付费项目的行政区占已实施PPP项目的行政区总数不足55%；
二是财金〔2019〕10号文明确否定了政府基金预算收入用于PPP项目运营补贴的合规性，以政府性基金预算收入作为项目运营补贴来源的项目（如以“XOD＋PPP”模式为代表的产城融合项目、园区开发项目）将彻底告别PPP模式；
三是随着地方政府债券发行规模不断增加、支持力度不断加大，各地融资平台公司将成为非经营项目的主要承担主体。
（二）完全依靠“使用者付费”的项目将更多采用特许经营的模式推进。
原因如下：
一是发改投资规〔2019〕1098号文要求PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台、全国PPP项目信息监测服务平台，再加上财政部PPP综合信息平台，前置手续太长；
二是“专项债+市场化融资新政”之后，专项债的筹资成本很低、市场化融资手续简单，显然相比较于PPP模式，地方政府将更倾向于市场化融资，叠加政府融资平台转型发展的需要，显然完全市场化的经营性项目各方不再寄希望于PPP模式。
三、今后PPP市场的竞争要求
可预见今后的PPP项目将集中于专业性更强、社会资本效率更高的领域，这对建筑业央企的投融资能力，建设履约、运营管理能力，总体协调能力的要求更高，只有具备相关专业领域的“护城河”的企业才能借助PPP模式继续发展下去；
未来经济发达省份地级市以上行政单位发起的“政府付费”的项目将更加稀缺，将成为央企间争夺的重中之重，特别是在“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略区域。
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