通用航空业是国家战略性新兴产业，通用机场是通用航空业发展必不可少的载体和基础。根据陕西省发改委印发《陕西省推进政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017-2019年)》，规划至2019年将有12个通用机场项目，包含神木、汉阴、旬阳、延川、宜川、黄陵、子长、吴起、富县、石泉、韩城、丹凤通用机场，估算投资规模57.22亿。可以说近几年PPP模式将是陕西省地方政府实施通用机场建设采用的主要模式。下面笔者通过一起PPP项目司法纠纷案例，谈谈对参与政府主导的通用机场建设的一点思考。
某市经济产业园道路工程PPP项目总投资4.02亿元，特许经营期15年，包含建设期1年和维护运营期14年。市人民政府授权其经济产业园管理委员会(下称管委会)作为项目业主，代表政府对项目投资，并行使监督管理职能。
2017年08月04日，某园林营造产业股份有限公司(下称园林公司)作为社会资本方中标该工程PPP项目。管委会与园林公司签订《产业园道路PPP项目合同》，合同约定：开工日期为2017年11月15日。同年投资设立“某市苏顺建设有限公司”(下称项目公司)。
由于项目一直未开工，管委会先后在2018年04月至06月5次下发书面开工通知书。直至2018年06月29日，管委会发出解除合同通知书。园林公司一纸诉状告上法院，请求确认解除合同无效。
由于项目一直未开工，管委会先后在2018年04月至06月5次下发书面开工通知书。直至2018年06月29日，管委会发出解除合同通知书。园林公司一纸诉状告上法院，请求确认解除合同无效。
该案诉争的主要问题有以下三点：一是项目是否符合开工条件。二是管委会解除合同通知是否有效。三是施工方在项目未取得《国有土地使用权证》《工程规划许可证》情况下是否有权拒绝开工。
1.园林公司认为不履行合同，是因为管委会未取得国务院、陕西省国土部门合法的土地使用批文,至今未选定监理机构,未获得施工许可证,没有收到合法的开工通知，项目暂时还不具备开工条件。
2.管委会认为施工方案、建设施工许可证等应由项目公司向有关部门申请。管委会已多次致函催促开工未果，园林公司和项目公司拒绝开工建设，已构成合同的实质性违约。
3.经过双方举证，一审法院审理认为，《PPP项目合同》已明确约定了开工时间及合同解除的条件,解除合同的条件成就，管委会依法享有解除权，解除合同的行为有效。判决驳回园林公司的诉讼请求。
园林公司不服一审判决提出上诉。二审法院认为，合同中没有约定在未取得《国有土地使用权证》和《工程规划许可证》的情况下有权拒绝开工，驳回上诉维持原判。
二、案例所引起的思考
根据住建部印发《建筑工程施工许可证管理办法》规定，取得施工许可证是项目合规开工的条件，而取得建筑工程土地规划许可证、土地使用权证、建设工程规划许可证是申请办理施工许可证的前置手续，以上权证也是金融机构债务性融资放款的必备要件。但是，2019年7月1起施行的《政府投资条例》第二十条规定“政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件，不符合规定建设条件的，不得开工建设”。《建筑工程施工许可证管理办法》属于部门规章，并未纳入《条例》规范范围。结合以上案例的判决结果似有不妥，但是却不违背《政府投资条例》关于开工的规定。
2017年11月至今国务院部委数十次发文对PPP项目提出合法、合规的具体要求，对不符合规范的项目实施最严厉的清库、退库措施。近期，国家发改委印发《依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，强调涉及政府资金的PPP项目，按照《政府投资条例》规定实行审批制，对于PPP模式来说高压态势仍然继续。
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