PPP政策分析与期待


来自:中国招投标采购培训网     发表于:2019-07-26 17:56:07     浏览:155次

本文系统梳理了2013年至2019年3月间国务院各部门公开发布的82份PPP政策文件,总结了国家PPP政策的三个特征——数量密集、行业全面、内容细化,并对PPP界定、使用领域、各参与方及作用、操作流程、项目管理等相关政策内容进行了简要分析,阐述了目前我国PPP政策执行过程中存在的问题,给出了具体的政策期待。

一、研究背景及思路

2015年,在研究起草某地“十三五”PPP规划过程中,笔者对国务院各部委及地方省市政策文件进行了系统分析,梳理出一些特点。此后,PPP的政策环境不断变化,2017年底,多部门接连发文提出PPP规范新要求,特别是《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号文)发布后,再一次激发了行业各界对政策思路的热烈讨论。借此机会,笔者将自己的一些研究成果与大家分享如下。

在国家政策研究方面,笔者系统梳理了从1980年至2019年涉及PPP的相关政策文件,并重点对2013年以来国务院部委发布的明确提到PPP的82份文件进行了分析,探讨其政策特征。

二、政策统计

(一)总体情况

笔者统计了2013年后明确提出PPP内容的政策文件,包括中共中央、国务院、国家发展改革委、财政部、住建部等部委发布的决定、通知、指导意见、实施方案等。从2013年至2019年3月,国务院各部门公开发布有关PPP的政策文件共82份。

(二)时间分布

2013年,党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),提出转变政府职能和发挥市场在资源配置中的决定性作用两个指导思想,并提出鼓励社会资本参与农村建设、城市基础设施、生态保护、教育、医疗、文化事业、公共服务领域项目。在《决定》的指导下,2014年国家发展改革委、财政部等部委着手大力推广PPP模式,从2014年三季度开始集中发布了大量文件。从发文数量看,2013年至2019年一季度,出现了三个发文周期、四个发文高峰(见图1)。第一个周期是从2014年二季度到2016年一季度,有两个高峰,分别是2014年四季度和2015年二季度。第二个周期是从2016年一季度到2017年三季度,高峰出现在2016年三、四季度。第三个周期是从2017年四季度至今,高峰出现在2017年四季度,并于2018年一季度出现低谷。

分析发文周期形成的原因,第一个周期的形成,主要是各部委部署推广PPP工作,这个周期又分为两个阶段:第一个阶段是2015年前,以国务院、国家发展改革委、财政部全面部署推广PPP模式为主,以《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)为代表;第二个阶段是2015年后,以各个主管部委参与推广为主,住建部、交通部、水利部、国家能源局等主要部委均参与推广。第二个周期的形成,主要是对推动PPP工作中的具体操作问题进行安排,如对示范项目、咨询机构管理、操作流程作出进一步明确等,以《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)为代表。第三个周期的形成,主要是经过前段时间的推广,PPP模式被广泛接受,各地策划出大量的PPP项目,同时出现了PPP模式泛化、异化情况,为扭转这一局面,2017年底多部门分别发文提出规范发展的要求,以《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)为代表,直至2019年3月的财金〔2019〕10号文。

(三)发文部门

中央及国务院发文9个,对推动PPP工作起到了统领作用。国家部委中,国家发展改革委和财政部推动PPP力度最大,发文最多。其中,财政部单独发文29个,与其他部委联合发文17个,国家发展改革委单独发文11个,与其他部委联合发文16个。其他部委大部分都参与了文件发布工作(见图2)。

(四)文件内容

根据内容,可将政策文件分为四类:以《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》为代表的整体部署类文件23个;以《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》为代表的操作规范类文件24个;以《国家能源局关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》为代表的行业推广类政策22个;以《国家发展改革委关于公开征集PPP专家库入库专家的通知》为代表的事务性文件13个(见图3)。

三、政策特征分析

综合国家各部委的PPP项目相关政策,可以归纳为以下三个特征:数量密集、行业全面、内容细化。

(一)数量集中

中山大学陈琤等人分析了从1980年至2015年与PPP有关的法律和政策文件,笔者引用他们统计的1980-2013年的数据,与自身统计的2013年之后的数据进行对比,发现从2013年开始关于PPP的政策出现了集中爆发期。在此之前,发文最多的2002年,发文数量是8个,在2006-2008年三年间没有发文。2014-2016年的三年间,每年的政策发布数量都在20个左右,2015达到24个(见图4)。表明从2013年开始,中央政府对推动PPP工作高度重视,希望依靠强大的政治动员能力在短时间内取得明显效果。连续四年高强度推动,也从侧面说明推动工作可能没有预想的顺利。2017年底,多部门集中发文要求规范操作,反映出运动式推广产生的一些副作用。

(二)行业全面

在《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)中,确定了推广PPP模式的七大重点领域,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程。在财政部财金〔2016〕92号文中确定的推广PPP模式重点领域为能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等。除了这些总体性文件外,相关部委还在林业、农业、水利、水电站、高速公路、铁路、海绵城市、综合管廊、水污染治理、公共租赁住房、旅游等领域专门发文推广PPP模式。

已明确推广PPP模式的行业基本上涵盖了基础设施和公共服务的全部领域。

(三)内容细化

从文件内容来看,操作规范和事务性工作占发文数量的一半。对项目筛选标准、实施方案编制内容、财政可承受能力和物有所值评估方法、招标程序、合同文本、专家库、咨询机构库、项目库、示范项目、奖励办法等内容都进行了规定。内容之详细,在国家层面的政策系列中较为少见。

四、政策内容分析

(一)对PPP的认识

我国对PPP的认知主要体现在国家发展改革委和财政部的两个文件中。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),将PPP界定为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。” 财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76 号),将PPP界定为“政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系”。

从中我们可以分析出四个层面的意义:

第一,PPP是政府和社会资本间的关系。合作一方是政府,另一方是社会资本。政府和政府(包括其下属机构)、企业和企业间的关系不属于PPP范畴。

第二,PPP是一种合作关系,不是行政关系。合作双方具有平等的主体地位,双方基于自愿、诚信等原则建立契约,并依照约定开展工作。调节双方关系的是合作意愿、契约,而不是行政命令。

第三,主要应用于基础设施和公共服务领域。行政领域、商业领域,不适用PPP模式。

第四,是一种基础设施和公共服务的供给方式。由政府供给变成企业供给,或者政府和企业合作供给,供给的主体有所改变。

(二)适用领域

多个文件明确了推广PPP模式的重点领域。重点政策文件有:

1.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)

该文件提出,为推进经济结构战略性调整,加强薄弱环节建设,促进经济持续健康发展,迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。重点领域包括:生态环保、农林水利、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施、社会事业七大领域。

2.《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)

该文件要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门等切实做好基础设施领域PPP推进工作,并列举了重点领域:能源、交通运输领域、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程。

3.财政部《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知 》(财金〔2016〕92号)

第二条提出“本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。”

4.其他领域

住建部、环保部、交通部、农业部、水利部、教育部、科技部、工业和信息化部、民政部、文化部、卫计委、国家能源局、林业局、体育总局、旅游局、铁路局、民航局、铁路总公司等部委单独或联合其他部门对在某一领域推动PPP工作也做出了部署。重点包括:水电站、收费公路、高速公路、公共租赁住房、重大水利工程、铁路、地下综合管廊、海绵城市、通用机场、农业、林业、旅游等。

(三)各参与方及作用

PPP项目涉及的参与方主要有地方政府、地方人大、发改部门、财政部门、行业主管部门、业务职能部门、地方政府融资平台公司、社会资本等。

1.地方政府

作为公共事务的管理者,负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务,承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能,并在行使上述行政管理职能时形成与社会资本之间的行政法律关系。

作为公共产品或服务的购买者,基于PPP项目合同形成与社会资本之间的平等民事主体关系,按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。

作为PPP项目的参与方,授权实施机构开展项目推动工作;对实施方案、招标结果进行最终审定;与社会资本签约;指定国有企业作为政府出资代表参股项目公司,对重要事项进行把控;承担政府分担的项目风险控制责任。

2.地方人大

根据《预算法》,地方政府财政预算由地方人大审议。在PPP项目中,财政支付义务需由人大进行审核,确定是否将该支付纳入中长期财政预算。

3.发展改革部门

会同有关行业主管部门,根据经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好基础设施领域PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理等工作,充分掌握了解各行业PPP项目总体情况。

会同相关部门建立PPP项目联审机制,积极引入第三方评估机构,从项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性等方面,对项目进行综合评估。

与金融机构加强合作对接,完善保险资金等参与PPP项目的投资机制,鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式,支持基础设施PPP项目建设。

加快推进社会信用体系建设,建立健全投融资领域相关主体信用记录,强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识,规范履约行为,形成守信激励、失信惩戒的约束机制,促使相关主体切实强化责任,履行法定义务。加强政务诚信建设,提高政府履约能力,优化社会资本参与PPP项目的信用环境。

会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库,建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。

4.财政部门

省级财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构,履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

与行业主管部门协同配合,共同做好项目前期的识别论证工作。开展物有所值评价和财政承受能力论证,会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。

建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

加强对PPP项目采购活动的支持服务和监督管理,依托政府采购平台和PPP综合信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,确保采购过程和结果公开、透明。

对行业主管部门报送的PPP项目财政收支预算申请进行认真审核,充分考虑绩效评价、价格调整等因素,合理确定预算金额。

5.行业主管部门

会同发改部门,根据经济社会发展需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,切实做好各领域PPP项目的总体规划。

会同发改、财政等部门,做好本行业PPP推进工作及项目前期识别论证工作。会同财政部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。会同发展改革委建立PPP项目联审机制。在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。

6.业务职能部门

规划部门,制定城乡建设规划,在项目方案论证、联审中提出规划意见,审核、监督项目按照规划条件实施。

国土部门,制定土地利用规划,为项目建设提供土地。在项目方案论证、联审中提出用地意见,审核、监督项目按照土地利用规划实施。

金融部门,协调、监督金融机构为项目提供资金、参与项目实施。

法制部门,审核项目PPP协议。

国资委,规范、监督国有企业入股项目公司,在项目方案论证、联审中提出国资入股、国有资产处置等意见。

7.地方政府融资平台公司

作为政府方出资代表,参股项目公司,对重大事项进行把控。

将其所有的存量项目包装成PPP项目,由社会资本运营。

8.社会资本

社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

社会资本是PPP项目的实际投资人。社会资本可以针对项目成立项目公司,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体,负责项目具体实施。

社会资本与政府开展合作,如期完成项目设计、融资、建设和运营维护,提供公共服务。承担完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标等风险。项目合作期满,负责将项目移交给政府,并妥善安置工作人员。

(四)PPP项目操作流程

1.财政部规定

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号),PPP项目操作流程包括项目识别、准备、采购、执行、移交五个步骤。每个步骤又包括若干小环节。

2.国家发改委规定

根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),PPP项目操作流程包括项目储备、遴选、伙伴选择、合同管理、绩效评价、退出六个步骤。每个步骤又包括若干小环节。

根据《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),PPP项目操作流程包括项目储备、论证、社会资本方选择、执行、移交和退出五个步骤。

(五)项目管理

关于项目管理,国家发展改革委和财政部都要求纳入PPP项目库。

1.财政系统项目库

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号),各级财政部门应当建立本地区PPP项目开发目录,将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理。

2.发改系统项目库

根据国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号),各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库,建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。

3.两个项目库的对比分析

(1)建库部门

财政部要求各级财政部门建立PPP项目库。

国家发展改革委要求,各级发展改革部门要会同有关行业主管部门,在投资项目在线审批监管平台(重大建设项目库)基础上,建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库,并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库。

不难看出,财政部要求在各级财政部门新建PPP项目库;国家发展改革委是利用原有投资项目在线审批监管平台建设PPP项目库。

(2)入库时间

财政部要求在财政可承受能力论证后入库。

国家发展改革委要求在项目立项时就纳入项目库。

(3)入库条件

各级财政部门项目库的入库条件是实施方案编制完成并通过物有所值评估和财政承受能力论证。

国家发改委项目库的项目,进入投资项目在线审批监管平台即为入库。

五、目前政策执行中出现的问题

(一)管理部门不明确

我国PPP推动工作从一开始就出现了国家发展改革委、财政部两部门各自推动、各自发文的情况。从管理的领域来看,两部门文件涉及的项目领域大体相同。从管理内容来看,都要求做项目筛选、方案编制、方案评估、招标采购、执行监督、移交等,都要求建立项目库。在工作目标上,两部门又有差异,财政部侧重于政府债务控制、财政资金管理,发展改革委侧重于项目推动实施。两部委在操作流程、审核要件、项目库管理等具体问题上也存在差异。

两部门推动同一项工作,却未明确主导部门,这使地方政府在政策执行中出现了困惑。为解决这一问题,2016年7月7日国务院常务会议上以行业为标准,对两部门的管辖范围进行了划分,基础设施项目由国家发展改革委管理,公共服务项目由财政部管理。当年8月份,国家发展改革委在《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)中界定了基础设施领域包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程七大领域。但财政部在10月份发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)中,将公共服务领域界定为能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等领域。该文件再次将发展改革委认为是基础设施的项目纳入公共服务领域,文件一经发布便在理论界和实务界引发广泛讨论。

(二)缺少更高效力的法律文件

2014年以来,PPP项目快速发展,但相关法律制度并不完善。目前PPP领域规范性文件多为部门规章,由国家发展改革委、财政部会同其他相关部委出台,基础性的PPP制度框架已经建立。但由于缺乏专门立法,PPP项目各个环节如何适用现行法律却不尽清晰,相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障,社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。受部门职权限制,不少问题难以在部委层面解决,且两部门的管理权限划分上也存在不明晰之处,业界对出台更高层级的PPP统领性法律法规呼声很高。

(三)程序烦琐

根据国家发展改革委、财政部和各省市对PPP项目操作流程的指导性意见,一个PPP项目从发起到最终实施,需要经过推荐、筛选、可行性评估、物有所值评价、财政可承受能力论证、资产评估、联审机制审查、政府审定、公开推介、招标、谈判等程序,需要提交项目建议书、初步实施方案、产出说明、物有所值评价报告、财政可承受能力评估报告、PPP实施方案、PPP实施方案可行性评估报告等材料,程序较复杂,部分事项在多个环节中重复审查。但多数基础设施项目都是有建设计划的,项目的开竣工时间都有限定。PPP烦琐的操作流程,在时限上难以满足目前我国项目建设的快节奏特点。

除了走PPP特有程序外,按照现有土地、规划、项目审批、环保等法律法规,还要经过土地、规划、项目申请、项目审批、环评、能评、社会稳定风险评估等程序,从发起到实施平均需要1~2年时间。

六、对后期政策的期待

(一)进一步明确行业主管部门、投资管理部门、财政部门在PPP工作中的职责。国家发展改革委擅长整体项目管理,财政部门擅长项目财务管控,行业部门擅长项目建设推动,相关政策文件应进一步确保各部门厘清职责、分工合作、密切配合。

(二)加强建设、运营期的监管。现有政策对监管的要求着力点在前期决策阶段,目前已有一批项目进入施工期甚至运营期,关于监管、绩效考核、争议解决的要求,希望尽快发布文件予以明确。

  作者:袁  政   胡沛雨   冯筱瑢

作者单位:袁政,天津国际工程咨询公司;胡沛雨,燕山大学建筑工程与力学学院;冯筱瑢,南开大学商学院财务管理

 来源:《招标采购管理》

 注

版权声明:本文著作权归新newPPP平台所有,NewPPP小编欢迎分享本文,您的收藏是对我们的信任,newppp谢谢大家支持!

上一篇:PPP比传统模式预计节约成本11.9%
下一篇: