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作者：尹昱
日前，国家发展改革委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资〔2019〕1098号，以下简称“1098号文”），笔者最大感触是1098号文使PPP回归了投融资属性，它回答了当前制约PPP项目的几个重大问题：投资可行性论证、资本金和融资难问题。
PPP模式具有多种属性，既是实施机构与社会资本之间的采购关系，也是投资者与实施机构的投资关系，还涉及借款人（投资者）与贷款银行的融资关系。这一轮PPP模式大发展的5年来，人们重视了其采购属性，但忽视了其作为一种投资方式的属性。如果把PPP模式当作一种投资方式来看待，也许有些问题就会迎刃而解。
01 做好可行性论证，有助项目落地
目前，通过了“两评一案”论证的PPP项目规模已超13万亿，静待投资签约和融资到位。为什么存在PPP项目的落地难？从笔者接触的项目来看，是因为有些项目既未从投资者角度审慎论证项目财务可行性，也没有从贷款银行角度严格论证融资可行性，造成项目对投资者和贷款银行都缺乏吸引力。
根据实践中具体项目的情况，地方政府推出的PPP项目可分为四类：
第一类是暂时不该上的项目。一些地方政府不顾自身实际状况，什么项目都要上。一些项目与基本公共服务关系不大、一些项目超前规划盲目上马，这些项目不该上，更不应该使用PPP模式。
第二类项目有建设必要性，但不适合用PPP模式。基础设施和市政公用设施具有公益性、外部性和长期性,决定了应以政府投资和融资为主，PPP模式只是重要的补充，这一类项目应使用地方政府合法的融资渠道来加以解决。
第三类是棚改等政策性项目，有一定收益但收益率较低，不太适合PPP模式。
第四类才是好的PPP投资项目，项目自身的现金流很好，经济强度够得上使用商业银行的贷款。
经济下行时期，投资者缺少好项目、金融机构存在“资产荒”，而实际上基础设施、市政公用事业具有稳定长期的现金流，经济强度可以预计，便于投资人和贷款银行预测项目收益和风险，是很好的投资对象和融资对象。因此，加强PPP项目的可行性论证，去伪存真、去粗取精，优质PPP项目的投资签约和融资到位不会是件难事。
02 落实项目资本金，推动PPP高质量发展
市场上已经出现了多起因中标人出资不到位、未按时成立项目公司等原因，实施机构取消《PPP项目合同》的例子。1098号文重申要严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定，它抓住了投资项目资本金这一关键问题，有利于PPP的可持续发展。
本轮PPP最活跃的社会资本方是建筑企业，一些国企由于体制原因、部分上市公司由于市值管理的需要，存在过度扩张的冲动；建筑企业为拿到施工项目，带着“以少量投资带动施工”的思维参与到PPP中来。
投资项目资本金是项目启动的前提，也是银行贷款的先决条件。为提高资本金出资能力，部分建筑企业与金融机构合作成立基金，再与基金组成社会资本联合体去投标，这样投资项目在形式上达到了资本金比例，虚增了股东的出资能力，形成了建筑企业的资本金泡沫。这种做法有悖于1996年国发35号对资本金比例的规定，即资本金应具备非债务资金、无息和计入所有者权益科目三个要素。这样对地方政府、社会资本和金融机构三方实际都是有危害的，社会资本没有真正的投资（出资）能力，在项目遇到较大困难时，项目失败可能会给当地地方政府留下烂摊子。实践中已有多家过度扩张的PPP明星企业，不得不出让股权挽救财务危机。大型建筑企业的资本金泡沫，对参与其中的金融机构显然也存在较高风险，资本金泡沫不利于整个PPP市场的健康可持续发展。
新建PPP项目既要遵从投资项目资本金比例要求，也要由当事人借款人（社会资本）和贷款银行等金融机构协商，双方自行确定项目公司的股债比。总之要还原真实的、公开透明的资本结构，让地方政府实施机构、金融机构等市场各方明明白白地判断。
03 从PPP投资特点出发，有助于缓解融资难
融资是制约PPP项目落地的一大难题，建设资金到位，项目才能开工落地。不然前边工作做得再好，也无法进入实施阶段。实际上，有关政策已经把融资到位放到了PPP发展很重要的位置。2014年11月29日，财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），其附件《政府和社会资本合作模式操作指南》第二十条规定指出，“社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。《政府和社会资本合作模式项目合同指南（试行）》规定指出，“完成融资交割是PPP项目合同中最重要的前提条件”，规定地方政府可以在PPP项目合同将完成融资交割作为项目公司重要义务及合同全部生效前提条件。2016年10月24日，国家发展改革委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），第十八条规定指出，“项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同”。今年7月1日正式生效的《政府投资条例》第二十二条规定指出，“政府投资项目所需资金应按照国家有关规定确保落实到位”。
如何破解PPP融资难？与工业企业相比，PPP项目的融资优势在于其收费权，金融机构支持PPP发展的创新方向应该是针对PPP的收费权优势，避开其抵押难和担保难的劣势。对银行来说，大中型基础设施项目，控制风险的基础在于项目自身的经济强度，在于建设期风险的合理规避和对运营期现金流量的有效控制。贷款银行要侧重于项目本身面临的风险、借款人本身的还款能力和还款意愿，更为主动地控制风险。
项目融资是国际通行的大中型基础设施的融资方式，在我国已有20多年的成功实践。项目融资由项目公司作为借款人，不需要母公司和第三方的担保，不需要项目以外的抵押，贷款不体现在母公司的资产负债表上，对于母公司来说是表外融资，更适于希望以表外融资方式融资的客户。因此，项目融资是最适合PPP模式的融资方式，借鉴项目融资做法，围绕PPP项目收费权这一优势做文章，金融机构将可以更好地支持PPP模式的发展。
笔者由衷地希望，回归投融资属性，遵循投融资规律，借《政府投资条例》生效的东风，PPP发展由此进入有法可依的新阶段。1098，祝愿PPP“一灵就发”。
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主要内容
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地方政府隐性债务化解及城投融资
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