投资控制贯穿于项目建设的全过程，明确PPP项目的投资控制主体，可增加其进行投资控制的积极性，有效的投资控制可使PPP项目更加物有所值。本文整理出项目投资超出概（估）算投资后的处理方法和调整流程，为今后的项目实施提供参考及建议。
关键词：
投资控制 概算投资 责任主体 限额设计 调整
1.引言
PPP是一种由政府与社会资本合作，参与公共基础设施建设的项目运作模式。在该模式下，鼓励政府与社会资本进行合作，风险分担，利益共享。PPP项目实操过程中发现一些项目实际投资会超出经批复的概（估）算投资，那么投资控制的风险应该由哪一方承担呢？实际投资超出概（估）算投资后又该怎么处理？下文对上述问题进行分析讨论，提出思考建议。
2.实施机构进行投资控制的必要性分析
2.1投资控制责任主体的确定
依据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险”的规定，社会资本作为投资控制的责任主体是毋庸置疑的。那么项目的投资控制是否与实施机构无关呢？这需要具体情况具体分析。
投资控制贯穿于项目建设的全过程，且各阶段对投资的影响程度不同，国内外研究表明，工程建设项目各个阶段对整个工程建设项目造价的影响程度分别为：投资决策阶段75%～95%.，规划设计阶段35%～75%，施工阶段5%～35%，竣工决算阶段0～5%。可见，投资控制的重点在于投资决策和设计阶段。
依据现有政策，项目的投资决策已于PPP项目采购社会资本方前完成，且项目投资控制的依据为决策阶段的投资估算，因此决策阶段的投资控制与社会资本方无关；施工阶段由项目公司（或社会资本）负责建设管理，因此施工阶段的投资控制责任主体应为项目公司（或社会资本）；现阶段PPP项目的设计工作有项目公司（或社会资本）负责和实施机构负责两种情况，设计阶段的投资控制根据负责设计的主体不同，其责任主体也不同。
结合上述分析，社会资本负责设计工作的情形下，项目公司（或社会资本）作为执行阶段投资控制的责任主体；实施机构负责设计工作的情形下，实施机构和社会资本共同作为投资控制的责任主体。
2.2实施机构进行投资控制的必要性
现阶段参与PPP项目的社会资本方多为由传统施工单位转型而来，在PPP项目“两标并一标”的前提下，以工程承包商身份出现的社会资本方希望工程造价更高以获得更高的施工利润；同时，可用性付费以建设成本为基数进行计算，由于相同收益率下的实际投资收益也会随着工程投资的增加而增加，项目公司缺少主动控制项目投资的激励，两者的叠加效果会加大投资超支的风险。
鉴于资本的逐利性，结合现阶段政府付费与建设成本的关联关系，无论实施机构是否作为投资控制的责任主体，其对项目进行投资控制都是必要的。
3.投资控制和概（估）算调整流程
项目投资超出概（估）算后应该怎么处理呢？一些PPP从业人员提出将PPP项目中的部分内容转为政府投资，或直接减少PPP项目实施的内容，或将PPP项目退库转为EPC，这些做法都没有本质的解决超概问题，项目投资是一一对应的，减少了项目内容的同时，投资概（估）算也相应减少了，且项目投资是否超概（估）与项目采用何种方式实施没有直接关系。项目投资超出概（估）算后最有效的做法应该是先对超概（估）的原因进行分析，然后根据分析结果做出是否应该申请调整概（估）算的决定。
依据《中央预算内直接投资项目管理办法》（（发改委令〔2014〕第7号））、《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）、《中央基本建设项目竣工财务决算审核批复操作规程》（财办建〔2018〕2号）等政策文件要求，按照分阶段投资控制原则，整理出如下投资控制及概（估）算调整流程。
3.1决策阶段
项目实施单位往往不重视项目的可行性研究工作，认为编制可行性研究报告的主要目的是取得投资主管部门的批复，对可行性研究的投入较低，但决策阶段是对项目投资影响最大的阶段，可行性研究报告的质量直接影响项目效果及投资，即项目是否物有所值。建议项目实施单位增加前期工作的投入，高度重视可行性研究报告的编制质量，摈弃仅重视可行性研究报告的可批性的思想，认真对待项目可行性研究工作，真正使可行性研究报告发挥对项目实施的指导作用，同时保证投资估算准确、可靠，减少因投资规模及标准的大量调整或投资估算不准确造成的不必要设计变更及投资调整。近期，国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知（发改投资规〔2019〕1098号）也再次强调了加强项目可行性研究论证的重要性。
3.2设计阶段
项目决策后，设计阶段对投资的影响是最大的，设计阶段的投资控制按照PPP项目负责设计工作的主体不同分别进行叙述。
实施机构负责设计工作。为保证投资概算及施工图预算控制在经批复的投资估算范围内，可采用限额设计的方式委托项目设计，并可委托优化设计单位对设计成果就行优化，以增加设计单位的主观能动性，提高设计成果综合质量，减少实施阶段不必要的变更。若经优化设计后设计概算仍超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十，项目单位应当报告项目审批部门。项目审批部门可以要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告。若施工图预算不可避免的超出经批复的投资概算，则项目单位应申请调整投资概算，经批复后方可进入下一步程序。
项目公司（或社会资本）负责设计工作。可在招标文件中要求限额设计，超出部分的投资由项目公司（或社会资本）承担。这样可促使社会资本方在投标阶段对项目的可行性进行充分的论证分析。若项目可行性及投资估算存在问题，则将没有社会资本响应投标，如此也可倒逼项目单位更重视可行性研究工作。
3.3竣工阶段
按照责任方承担损失的原则，项目公司和政府方应分别对其自身原因造成的成本增加负责，不可抗力造成的成本增加应依据PPP合同约定的承担办法进行分担。
项目公司作为建设管理单位应对其自身原因造成的成本增加负责，并要求施工承包方承担其自身原因增加的成本增加。因此，项目公司（或社会资本）造成的成本增加及其应分担的不可抗力造成的成本增加，应由其自行承担，不再进行概算调整。
政府方原因造成的成本增加及其应分担的不可抗力造成的成本增加，应由政府方承担。如造成超概，应按照相应概算调整原则进行概算调整。
4.投资概（估）算调整情形
结合上述国家的相关政策文件规定可知，批复的投资估算、设计概算并不是不可调整的，经原投资批准单位批准是可以对投资估算、设计概算进行必要的调整的。调整投资估算的项目，需要重新编制和报批可行性研究报告，调整设计概算的项目，不需要重新编制概算，仅提出调整申请即可。具体调整方法视调整原因不同分两类。
第一类：不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。确需调整且将会突破投资概（估）算的，必须事前向发展改革部门申报，批准后方可执行。
第二类：因项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因导致原核定概算不能满足工程实际需要的，可以向发展改革部门申请调整概算。
结语
对PPP项目而言，还有PPP项目支出责任不得超过一般公共预算支出10%的红线限制，实施机构在申请增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案前要会同财政部门对调整后的财政支出责任进行测算，保证调整后的财政支出责任仍控制在一般公共预算支出10%的红线内，否则需谨慎实施；再者实施机构还要考虑增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案后是否突破了采购范围，如突破了采购范围，也要谨慎实施。
总之，重视决策阶段可行性研究工作，保证投资估算准确合理，减少实施阶段不必要的变更才是解决成本增加的根本所在。
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