【案例学习】PPP项目管理库中一案例与ABO模式的比较分析
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新七公金融汇 发表于:2019-08-08 19:19:54 浏览:954次
本文“筹资”的定义，是指地方政府筹集资金或资产，用以供给公共产品和服务的行为，其合规与违规的判定，取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】，仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
我们在初步介绍ABO模式的概念、属性及与PPP关系之后，选取了PPP项目管理库中的一个案例，来比较说明狭义PPP项目[注]与ABO项目在合作方选取、回报机制、增信方式以及是否移交等方面的异同利弊，以及二者互相转化的可能性。本文全部信息均来源于已发布的公开信息，为了避免不必要的争议，我们略去或简化了项目名称地名金额等方面的信息，仅进行纯技术层面的研讨。
[注]：我们将国办发[2015]42号文[1]所规定的PPP定义，称之为广义PPP定义、广义PPP；将各部委规定的PPP定义，称之为狭义PPP定义、狭义PPP。
本篇全文均为七公观点，仅代表新七公金融汇对于PPP与ABO模式在理论研究上的看法，不构成对阅读者的投资建议。一、ABO定义、性质及与PPP的关系(一) ABO概念
ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。
(二) ABO属于政府采购行为
ABO毫无疑义属于政府采购行为。《中华人民共和国政府采购法》第二条明确规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”(文中紫色字体均为文件原文)。(三) ABO分属于政府购买服务和采购工程
ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容。协议中规定的采购内容是服务，即属于政府购买服务；协议中规定的采购内容是工程，即属于政府采购工程。
(四) ABO与PPP的关系
从理论层面上看，因为并未将政府购买服务与PPP严格区别开来，所以争论ABO是否为PPP的意义并不大。按照国发[2015]42号文的广义PPP定义，“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”，从这个纯理论的角度来说，ABO肯定是PPP。二、选取项目案例的简要情况(一) 项目简介
本项目名称为某综合体项目，为新建项目，项目性质为集科技、文化、办公、商务、公寓为一体的综合设施建设项目，涉及科技及文化领域。(二) 建设内容
项目规划建筑面积较大(30万平方米以上)，其中，地上和地下建筑面积分别约占62.5%和37.5%，包括研发办公区、办公室、科研区、会议室、商业用房、公寓、停车位、配套用房等。(三) 合作期限
项目政府方和社会资本方的合作期限为12年，其中：建设期不超过2年，运营维护期10年(估计不包含商业部分)。
(四) 运作方式
项目拟采用“建设—运营—移交”（BOT）和“建设-拥有-运营”（BOO）模式运作，由实施机构通过公开招标方式选定“投资+建设+运营”一体化的社会资本方，并与其签订项目PPP合同。项目公司负责项目建设和运营、管理及维护等职责。(五) 收入来源
项目具有租赁及销售两大部分收入，但不足以覆盖项目全部投入及社会资本的合理回报，因此，本项目采用使用者付费及可行性缺口补助的回报机制(此处为实施方案原文)。
(六) 土地取得
项目土地费用占项目总投资额6%，我们推测土地采取出让方式取得，且应该采取招拍挂方式。(七) 资金来源
项目总投资额较大(50亿元以上)，其中资本金约占总投资额的25%，融资额约占总投资额的75%。项目资本金由地方政府和社会资本共同筹集，政府方占20%，社会资本方占80%。三、此项目模式与ABO模式的比较从运作模式实现筹融资的技术角度来看，案例PPP项目模式与购买服务类型的ABO模式基本相同，在一定条件下存在相互转化的可能性。
(一) 授权 Vs PPP合作模式
ABO授权应该适用公开公正公平的程序。ABO属于政府采购行为(或其组成部分)，其应该适用的实施程序，自然要按照采购法的规定来操作。在实践操作中，存在“政府—下属公益国企”、“政府—社会资本”、“政府—下属公益国企—社会资本”、“政府—合资方”、“政府—下属公益国企—合资方”等多种情形。在这些情形中，即使在政府不需要支付，而是让渡了某些资源、赋予了某些权利的环节，也应该采取公开公正公平的原则。案例PPP项目中社会资本方的选取，为实施机构通过公开招标方式选定“投资+建设+运营”一体化的社会资本方，并与其签订项目PPP合同。项目公司负责项目建设和运营、管理及维护等职责。从筹融资的技术角度来看，在合作方的选取方式上，案例PPP项目模式与购买服务类型的ABO模式基本相同。
(二) 政府购买服务 Vs 可行性缺口补助
在政府购买服务类型的ABO模式中，政府逐年向服务提供方支付购买服务的费用。在案例PPP项目中，采取可行性缺口补助的回报机制。从筹融资的技术角度来看，在回报机制上，案例PPP项目模式与购买服务类型的ABO模式，尽管算法初衷不同，但对于社会投资人和金融机构来说，所起到的作用基本相同。
(三) ABO Vs BOO+BOT
ABO模式与BOO+BOT模式相比，有可能在“是否移交”的环节存在差异。虽然ABO模式并不禁止移交环节，但是，可能是出于规避BT嫌疑的考虑，目前所见的大多数ABO案例，都没有移交环节。
对于案例PPP项目中的BOO/BOT或BOO+BOT模式，我们尚未了解到该项目中的土地出让方式，只好推测其采取了招拍挂的土地出让方式。同时，假设我们可以进一步把ABO模式下的土地出让方式设置成为有条件出让，且其出让条件为：土地出让年限为12年，到期无偿收回(商业部分除外)。那么，在移交与否的环节上，ABO模式与BOO+BOT模式相比，则并没有实质上的区别。因此，如果我们不能判定ABO模式为违规模式，那么也不应该将有移交环节的ABOT认定为违规模式，“T”与否，不应作为合规与违规判定的标准。
(四) 增信的实现
在有商业部分的ABO模式中，服务提供方通过政府信用和拥有自持物业的双重渠道，来实现增信作用，在购买服务合同中约定，“如政府第四年不续签购买服务合同，则服务提供方可自行租售该物业”。在案例PPP项目中，增信主要依靠PPP合同的约束，同时还要受到社会资本方建设运营能力进而绩效考核情况的影响。如果政府和社会资本方信用均较好，则可融资性较强。
总体来看，虽然ABO模式与案例PPP项目模式的增信方式不同，但其实现增信作用的效果各有千秋、难分伯仲。
(五) ABO的启示
尽管ABO目前还被诸多争论所困扰，诸多ABO项目案例仍能给予我们新的启示，即针对新的政府购买复合型服务模式的一个猜想：在采购内容为服务的前提下，即使提供服务的过程涉及到了工程建设，其主体仍应被视为政府购买服务，条件可能是工程所形成的不动产并未实质性交付且同时亦为社会公众提供服务。同时，购买服务ABO项目回报期限大多超出购买服务期限造成风险暴露的天然弱点，也导致了简单类型的ABO难以得到广泛复制推广。在轨交行业的ABO项目中，凭借其排他性和必要性，促使金融机构相信合同期限能够得以延续。
在向商业领域拓展的ABO项目中，服务提供方可以凭借“不续租则处置资产”的类似条款，来实现增信作用。进一步，如果最终交付了新建固定资产，则该ABO项目不属于购买服务的ABO模式类型，而属于兼有购买服务和采购工程的模式类型。在遵守合规纳入预算等相关监管规定的前提下，我们不应仅凭固定资产的交付与否，来作为模式合规与否的判定标准。
从运作模式实现筹融资的技术角度来看，案例PPP项目模式与购买服务类型的ABO模式基本相同，在一定条件下存在相互转化的可能性。显而易见地，ABO模式具有启动更加简便，不占用财承的优点，但同时，多方面因素的限制，致使ABO模式难如狭义PPP模式那样具有广泛的适用范围。[1] 国发[2015]42号文：国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知(国办发[2015]42号)
七公受托担任国家某重点项目融资联络人。项目总投资143亿元，新征土地面积111公顷，新增建筑面积137万平方米，针对时间紧迫、资金匮乏的情况，积极谋划，全力以赴联络筹集资金。
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