再次认识PPP与地方政府隐性债务
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PPP知乎 发表于:2019-08-12 22:39:51 浏览:255次
来源：大岳咨询
引言:2019年3月7日，财政部印发了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号），即让业界“爱恨交织”的10号文。有人高呼10号文的印发将进一步规范PPP项目在国内的推广与发展，助力PPP项目高质、高效的推进实施；也有人为PPP大业低吟一首“凉凉”，认为属于PPP的舞台已经开始缓缓闭幕。本文从一名PPP项目咨询从业者的角度，立足咨询实例和经验，浅谈对于10号文种种热议话题之一——“PPP项目是否属于地方政府隐性债务”的一些看法。
01
PPP项目为何会与地方政府隐性债务“结缘”？
自2014年国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）之后，控制和化解地方政府性债务风险便逐渐成为各地方政府的重点工作之一，而随着2015年国内经济稳增长压力的增大以及财政部财金[2014]76号文、财金[2014]113号文、财金[2016]90号文等一系列鼓励推广PPP模式的文件的出台，全国各地的地方政府开始逐渐意识到PPP模式的重要性，随之而来的便是PPP模式在国内的迅猛发展，一时间遍地开花。
随着各地PPP项目如雨后春笋一般大量上马，实施中存在的问题也逐渐开始显露，在财政部和国家审计署数轮的巡视核查工作中发现，部分伪PPP项目由于存在保底收益、明股实债、政府违规承诺担保等违规操作问题而导致新增地方政府隐性债务的风险。而伪PPP项目带来的隐性债务风险被加诸于所有PPP项目之上并放大，“PPP项目会形成政府隐性债务”的片面说法让各地政府部门更加绷紧了神经。
02
杯弓蛇影给PPP项目带来一波三折
在上述大背景下，10号文的印发更是让部分债务形势严峻的地方政府压力倍增。笔者曾长期在某地级市从事PPP项目咨询服务工作，该市财政部门在10号文印发后，以严格防范新增政府隐性债务为原则，将全市的市本级PPP项目纳入地方政府隐性债务核查名单，并要求全市以各实施机构为主体，在咨询机构的配合下对各PPP项目进行全面核查，同时由各实施机构组织专家对项目进行全过程的梳理审核，最后根据专家审核意见及实施机构出具的书面说明，再将各PPP项目从地方政府隐性债务核查名单中退出。
相信在如今的政策环境下，该地财政部门的做法并非特例。由于各地政府对10号文及一系列政策文件的理解和解读存在一定差异，各地的化债压力和公共预算收入水平又千差万别，各地政府在PPP项目推进工作中防范隐性债务的措施也不尽相同。各地防范债务风险的举措可因地制宜，但只有在理清了PPP模式和政府隐性债务的关系后，才能从根本上实现监管工作的可靠和高效。
03
让PPP项目与隐性债务划清界限
无论相关政策如何解读，债务形势有何差异，在PPP界，“规范的PPP项目形成的中长期财政支出，不会形成政府隐性债务”这一观点是被业内普遍接受的。而且10号文开门见山的指出：“在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。”这为全文奠定了基调，PPP项目是国家重大的决策部署。同时10号文中对如何定义规范的PPP项目以及如何加强项目规范管理提出了明确要求，只有不规范的PPP项目才有可能形成地方政府隐性债务。
在笔者看来，10号文的印发旨在多措并举规范推进PPP模式，并通过严格把控来更有效的防控地方政府隐性债务风险，从而更高质量、高效率的规范推进PPP模式。
因此无论国家相关部委如何高密度、高要求的出台各项规范文件，只要地方政府及项目实施机构在PPP项目的实施过程中，严格做好从项目立项到执行、移交阶段的全过程把控，以过程监督审核为主要手段，积极借助第三方咨询机构及专家的力量，确保PPP项目实施过程中的每个节点都严格依法依规进行，放弃“打擦边球”的侥幸心理，不越雷池、不触红线，保证每个PPP项目的合规性，那么PPP项目将会和地方政府隐性债务再无交集。
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