本文从宏观层面分析了政府引导基金为什么存在以及改革路径。本文所指宏观层面主要是基于财力、财权、事权的匹配；市场和政府的边界；风险防范能力三方面维度，指出问题，并建议政府引导基金完成历史使命后，应逐渐退出历史舞台，只保留少量政府引导基金。是非曲直留给大家讨论。
从政府资源要素配置、边界划分以及风险防范的视角来看，我国政府引导基金的产生发展经历了一个否定之否定的螺旋式发展过程，这个过程本身就是优化资源配置、明确政府与市场关系和防范系统风险的过程，并且与我国发展战略、政策导向的演变高度契合。
(一)更好地匹配财力和事权
在政府资源配置中有三个要素：财权、事权和财力。一般认为，财力与事权相匹配是关键，俗称量入为出(有多少钱办多少事)和量出为入(办多少事要筹集多少钱)。但在中国这样复杂的单一制国家里，仅有财力与事权的匹配是不够的，适度的财政分权对于地方政府而言还是很有必要的。对于我国地方政府而言，财政分权表现在税权、举债权、融资券、收费权等方面。
在中国现有的体制下，税政权由中央政府掌握，税收政策“洼地”亟需填平；地方有一定的基金和收费权，但大多需要中央政府的批准，而且国家一再强调减少审批程序，地方政府收费权力被压缩到极致；地方债是体现地方政府财政分权的重要载体，1994年通过的《预算法》第28条规定，不允许地方政府直接举债。
同时，1994年的分税制改革以改革和规范中央和地方的财政关系、政府和企业的关系为重点，在规范地方政府的财权(通过分税制来实现)的同时，也削减了地方政府通过体制外和制度外创收的财权。结果，分税制改革使得财权向上集中，事权不断下移，地方财政尤其是县级财政捉襟见肘。在财力不足和支出压力加大的双重压力，以及地方政府财权自我赋权(周转金和体制外预算外赋权)受到严格限制的情况下，土地出让金应运而生，地方政府只能以信用为担保通过其融资平台公司进行表外融资。
地方政府绕开《预算法》，通过土地这一国有资产的开发和利用，既获得了大量前期土地出让收入和相应的税收收入(如营业税)，又便于地方政府筹集资金集中推进城镇化。从财政部公布的2014年财政收支情况来看，地方一般公共财政收入(本级)为7.59万亿元，国有土地使用权出让收入为4.26万亿，地方卖地收入超过了地方公共财政收入的一半。
在地方事权增加、财权规范和财力亟待保障的情况下，地方政府创造性地实现了财权的自我实现，即产生了新的地方财权(土地出让金)，实现事权、财权和财力的匹配。这种提前开发土地，利用未来开发收益偿还偿债成本的土地财政模式对地方政府投融资行为有很大激励，并且地方政府可以轻易地逃避地方人代会和上级政府的监督约束。
在地方政府融资平台模式后期，面对与日俱增的支出责任，地方财政出现困难，而短时间内通过增加财政转移支付或调整税权以增加财力很难做到。加之受经济发展水平的影响，一些地区难以通过融资平台的方式融资。特别是2014年10月颁布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，加大了对融资平台公司和土地出让金的融资限制，地方政府通过融资平台方式筹资的财权扩张模式事实上被切断了。
为缓解地方财政困难，国务院在2009年《政府工作报告》中同意地方发行2 000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理，这是继1998年之后，中央再次通过发债方式帮助地方解决融资不足的问题。
2009—2011年全国人大每年批准的地方政府债券额度均为2 000亿元；2011—2013年进入“自发代还”时期，地方政府债券的发行总额分别为2000亿元、2500亿元和3500亿元；2014年开始试行“自发自还”，地方政府债券发行额达4000亿元，是中央代地方发债的最高值。然而，中央在代发地方债的过程中也衍生出了不少问题，包括资金挪用、地方过度举债、中央最后兜底的压力增大和信用风险被掩盖等。在中央代发地方债的同时，允许地方政府直接举债也被提上了议程。
2015年1月生效的新《预算法》允许地方政府举债，但这种举债是有条件的举债，而且举债的结构和规模受到上级政府的限制，地方债无论就其规模还是增长速度都赶不上地方经济建设和民生发展的需求。由于远水解不了近渴，地方政府事实上不得不放弃地方债工具的大规模运用，只好通过制度创新，转而利用政府信用撬动社会资本的管理基金的方式创造财权供给。政府引导基金兼具基金股权投资的效率优势又带有很强的政策导向性，可以成为政府扶持创新经济的重要切入点，引领带动社会资本投入，促进形成创业创新的新环境，在经济新常态下寻找新的经济增长点。
值得注意的是，政府引导基金是政府和社会资本合作的一种方式，地方政府有较大自主权：项目选择无需经过人代会的审核，也无需接受人大和全社会的监督；在操作流程上也不必全过程公开透明，自然受到地方政府的青睐。鉴于地方政府引导基金的上述特点和优势，政府引导基金能够巧妙地释放地方财权活力，增强本地建设的财力，更好地实现财力和事权的匹配。
(二)适应政府与市场边界的变化
中国对政府与市场关系的认识是一个循序渐进和逐步变化的历史过程。在计划经济条件下，政府替代市场，企业成为生产或者流通的车间，政府与市场的融合程度高，后来政府发现需要退出竞争性领域，转而提供公共产品和公共服务。在经济转轨过程中，地方政府希望通过财政周转金的形式直接投资到一般性、竞争性的项目中，但大多败下阵来。
在经济转轨过程中，政府的职责是提供公共产品和公共服务，这是基于市场失灵的基本理论。这里所说的政府，既包括政府行政机关本身，也包括政府所属的融资平台公司来完成的。在实践中，政府也通过政府购买服务的方式，通过BT等方式完成项目基础设施建设工作。但由于政府许可的存在，基础设施事实上存在着或明或暗的投资审批，结果导致民营资本难以进入基础设施领域。同时，在创新领域，由于风险高，多数企业又不愿意进入。
随着20世纪70、80年代新公共管理运动的兴起，私营资本的经营管理理念越来越多地融入政府部门。甚至在传统上被认为是政府独享的社会基础设施和公共服务领域，私人资本也逐步进入。换言之，市场经济中的投资负面清单管理模式深刻影响着政府管理方式，政府与市场的边界出现模糊，越来越多的社会资本通过合作的方式进入传统社会公共领域,在这种背景下，政府通过设立多种政府引导基金的方式，招募社会资本，共同提供公共产品和服务。
(三)有效地防范财政风险
政府引导基金的问题
本文从宏观视角出发，基于国际比较，从财力与事权匹配、政府与市场关系、风险防范三个维度出发重点考察我国政府引导基金存在的问题。
1.财权分散导致财力与事权不匹配
在大部分发达国家，为实现三要素的匹配，地方政府主要依靠征税权和发行政府债券的方式来扩大财权，充实财力，从而达成与事权匹配的目标。而政府引导基金仅仅是对三要素匹配的一种补充，主要用于引导社会资本投向，鼓励创业创新。以美国为例，美国是一个典型的联邦制国家，以地方分权为基本特征，征税与政府发债是地方政府投融资的主要方式，政府设立政府类引导基金的目的在于政策性地引导和扶持某一特定产业、行业或创新型企业的发展而并非实现三要素的匹配，如著名的小企业投资公司计划(SBIC计划)，并非成为地方政府融资的工具，而是通过直接优惠贷款或信用担保赋予基金一定范围的授信权，鼓励民间投资，或在税收上给予优惠，用于大规模扶持重点中小企业，尤其是高新技术企业。[13] 该计划确实在培育创投市场、拓宽中小企业融资、推动产业结构优化升级、激发美国经济创新活力等方面发挥了不可替代的作用。
我国地方政府税政权不充分、收费权力被压缩、地方举债受限引起的财权分散，直接导致了地方政府财力与事权的不匹配，这也决定了我国的政府引导基金更多地被当成是地方投融资的新工具。但是，被赋予融资重任的政府引导基金在实际运作过程中，似乎并未达到促成三要素匹配的目标，仍存在着很多问题。第一，由于缺乏系统性、全面性的顶层制度设计，政府引导基金存在“碎片化”的倾向。
刘魁(2016)指出，由于重复设立、数量过多、全覆盖等问题，造成了政府引导基金的分化和资金的分散，无法形成“拳头”效应。它不仅会使得政府引导基金的财政杠杆效应大打折扣，削弱其鼓励“双创”的政策导向性，而且无法有效弥补财权分散引起的财力和事权不匹配问题，财权、财力和事权三大要素匹配失衡的现象仍然严峻。第二，由于我国政府事权界定的合理化、明晰化迟迟不到位,尽管政府引导基金在一定程度上增强了地方政府财力，但其支出责任和使用范围仍不够规范，可以说是“脚踩西瓜皮，滑到哪算哪”，难以从本质上解决地方财力与事权不匹配的历史难题。
2. 政府管理方式滞后政府和市场边界不清
美国、以色列、欧盟等国的政府引导基金采取有限合伙制，其募资、设立、管理、收益分配、到期退出等均按市场化原则操作。这是一种政府与社会资本的携手合作，并非对立性的，市场发挥决定性作用，政府则倾向于引领方向，监督管理。然而，我国在对已成立的政府引导基金的具体管理中，仍存有政府、市场边界不清的问题，因此，埋下了不少风险隐患。
(1)运作方式行政化
以色列YOZMA基金在政府、市场边界界定的问题上处理得非常成功：政府资金及时进入，适时退出，做到了有所为有所不为。政府作为有限合伙人，放弃管理职能，选择设立YOZMA创业投资管理公司负责营运，真正实现了引导基金的市场化运作。[14] 在我国，有一部分基金的日常营运仍交由国企或事业单位进行的，依旧采用传统的国有资产管理方式，市场化水平低，投资效率不高。
(2)政府过早介入
以美国等发达国家为例，在创业企业或高新企业的初始阶段，投资风险高但存在巨大的潜在商机，它们所吸纳的投资往往是天使投资和风险投资，他们认为，天使投资的职责就是高收益、高风险。在这一时期，美国政府财政一般不会介入，而政府财政介入的时期是在稍后发展阶段。在中国，政府引导基金在时间选择方面，多数选择投资于初创期企业，这意味着政府财政要承担更多的市场风险，这会由此增加政府财政风险的可能性。
(3)监管机制不完善
欧洲投资基金(EIF)和以色列YOZMA基金都是有效监管的典型案例。EIF采取公司制的治理方式对基金进行市场化、专业化的管理，政府通过信息公开、定期报告和审计等手段更多地承担了监督的职责，极大降低了寻租可能性。在对以色列YOZMA基金的监管中，公开透明的信息披露机制起到了有效的约束作用，大大增强了监管的实际效力。
在我国，许多地方政府既当“裁判员”，又当“运动员”，由此形成了新的政企不分。从实际运作来看：第一，对政府引导基金的监督几乎完全倚靠政府，专业基金管理公司和托管银行的监督权力缺位，监管效率大打折扣。第二，政府对引导基金的投后监管效率低，缺少专业的绩效评价和即时性的风险评估。第三，寻租腐败行为不断滋生，打着政府基金旗号非法集资的事件也是屡见不鲜。
(4)退出效率不高
基于良好的契约精神，美国SBIC计划和欧洲投资基金(EIF)的退出渠道多元且畅通，大大降低了财政风险。依据基金设立之初的合同规定，政府资金在存续期满后及时退出，社会资本也不能让政府承担兜底风险，阻碍其正常退出。
我国大部分政府引导基金尽管在事前合同中已明确政府退出的相关事宜，但在实践中仍然存在诸多问题：第一，政府引导基金的退出机制还不成熟，部分政府为获取经济利益不愿从已成熟的项目中退出，从而产生了明显的挤出效应，导致效率降低，有违初衷。第二，“明股实债”阻碍了政府资金的及时退出。部分地方政府牵头组建的引导基金名义上是股权投资，但会约定固定收益、到期回购、隐性担保条件等，实质上是一种债权融资，债务风险被放大。存续期满后，政府财政成了最后的兜底者，想退出但没法退出，最终转换为财政风险。
3. 主体责任不清导致政府风险和市场风险错配
政府引导基金合同是规范政府和社会资本双方权利义务的主要法律依据。在合同的起草和谈判的过程中，必须将各投资者置于平等协商的地位，依据不同投资主体对不同风险的控制力合理配置风险责任。一般而言，法律风险、政策变化风险等政治风险由政府承担；通货膨胀风险、需求风险等市场风险以及利率、运营收入不足、建设成本超支、建设拖期、运营成本超支等一般风险由社会资本承担；不可抗力等风险一般由双方共同承担。因此，只有在事前以契约形式划清风险主体责任，才有可能真正做到风险共担，否则将导致政府和市场风险的错配，加大地方财政风险。
以以色列YOZMA基金为例，以色列政府依据风险分配的条款规定承担自己职责领域的风险，绝不提供对损失补偿的兜底保证。在我国，政府引导基金设立初期几乎未对风险责任进行界定，政府引导基金往往被作为劣后投资，如果出现亏损首先拿财政的钱，等于变向让财政担保托底，最终风险全部转化为财政风险，有违风险共担的原则。目前，大部分政府引导基金合同中对于合理调控风险、分配风险责任已有所体现，但由于对政府和市场风险责任的界定模糊，仍在吃“风险大锅饭”，使得市场风险政府化。例如，一些实质上由于经营管理不善、市场利率变动等造成的该由社会资本主要承担的风险，最终还是转嫁给了政府。
政府引导基金的近期改革路径
和中长期发展方向
我国政府引导基金的改革不是点对点展开，而是按照系统论的思维范式整体推进。近期改革的重点聚焦于政府引导基金本身的优化，即从三个维度入手，不断增强政府引导基金的要素匹配能力、基金管理能力和风险防范能力。中长期的改革方向是只保留少数政府引导基金。
(一)政府引导基金的近期改革路径
从近期来看，政府引导基金应进行改革完善。具体说来，就是三要素是否有效匹配，政府和市场的关系是否理顺，以及系统风险是否能够得到有效防范。
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