作者：王润泉 中国农业发展银行陕西省分行营业部
（一）问题的提出。如何定义PPP项目的概念，现实中，有一种不负责任的做法：为了省事、简便、大过桥，干脆将PPP模式的概念，替换为PPP项目的概念；或者如遇到PPP项目概念问题时，小标题是PPP或PPP模式，但内容说的是PPP项目的事。这样做的后果，就是混淆、模糊或回避PPP模式与PPP项目的概念问题，贻误人们对PPP项目概念内涵和外延的深刻揭示，误导和阻隔人们对PPP项目特征、PPP项目科学分类等系列问题的挖掘和探索。
PPP项目概念的定义就是明确PPP项目概念内涵的逻辑方法。那么，PPP项目概念的内涵是什么？，就是指PPP项目的含义，即PPP项目概念所概括PPP项目特有的属性的总和。
例如：“商品是用来交换的劳动产品”，其中，“用来交换的劳动产品”就是概念“商品”的内涵。然而，PPP项目概念的外延又是什么？，就是指PPP项目概念所概括PPP项目的具体范围。例如：“森林包括：防护林、用材林、经济林、薪炭林、特殊用途林”，这就是从外延角度说明“森林”的概念。
笔者认为：既然PPP项目是政府和社会资本合作模式下，在基础设施和公共服务领域进行“投资、融资、建设、运营和移交”等担负着特定目标任务的经济活动，从本质上讲：就是建设项目，但也是一种特殊的建设项目。
因此，我们不妨采用推演的方法，从借鉴“项目”和“建设项目”概念定义入手，精准发掘中国式PPP项目概念形成的基本要素，科学界定其内涵和外延，这样才能科学定义PPP项目的概念。然而，迄今为止，在学术界还没有形成统一或公认的“项目”或“建设项目”的概念，但“项目”或“建设项目”的概念所定义的内容已非常接近。这为人们研究和探索“PPP项目”直接或间接的系列问题，提供了很好的思路、契机和借鉴。
（二）项目的概念。项目是一个特殊的将被完成的有限任务，它是在一定时间内满足一系列特定目标的多项相关工作的总称[1]。项目的概念，也有广义与狭义之分。广义的项目概念泛指符合项目的定义、具备项目特点的一次性活动，如：产业扶贫培训、计算机软件开发、应用科学研究等。狭义的项目概念一般专指一个具体的建设项目，如：新建西安地铁4号线、新建西安小寨区域海绵城市、新建周至县农村生活污水处理厂等。
（三）建设项目的概念。建设项目是指在限定的投资、时间和质量等约束条件下，以形成固定资产为明确目标，按一个总体设计组织施工，建成后具有完整的系统，可以独立地形成生产能力或使用价值的建设工程[2]。凡属于一个总体设计中的主体工程和相应的附属配套工程、综合利用工程、环境保护工程、供水供电工程以及水库的干渠配套工程等，都可作为一个建设项目。否则，凡不属于一个总体设计，经济上分别核算，工艺流程上没有直接联系的几个独立工程，应分别列为几个建设项目。
（四）PPP项目概念的定义。根据国家PPP政策及法规，融合PPP模式独特的理念和价值与PPP项目独特的准入标准和独特的操作流程，在遵循概念定义的原则下，借鉴“项目”和“建设项目”概念定义的整体性策略，不难定义出PPP项目的概念。PPP项目是指政府与社会资本共同遵守PPP项目合同的前提下，依托PPP项目独特的操作流程，以提供公共产品或公共服务为明确目标，在既定资源、技术、经济、环境的要求与时间约束下，依据技术规范与独特的绩效考核，按一个总体设计组织施工，建成运营后可以独立地形成生产能力或实现了使用价值的建设工程。
PPP项目概念所包含的四层含义：
第一，在政府和社会资本“共商、共建、共治、共赢”的理念下，政府和社会资本必须共同遵守PPP项目合同，并依法按合同履行各自的权利和义务。第二，PPP项目依据技术规范与绩效考核，满足一定的“技术、性能、质量、数量、绩效考核”等主要技术与性能指标的要求。第三，PPP项目是在独特的全生命周期管理视角下，且在规定时间内完成的任务，并有特定的投资环境要求。这里“特定的投资环境”要求是指按照党中央、国务院对各时期国民经济发展的战略部署和战略规划的要求，在供给侧结构性改革的前提下，以市场为导向、以更好地满足社会公众对公共产品和服务的需要、促进经济社会持续健康发展为追求目标。第四，PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司投入的资金，主要表现为货币，也可以表现为设备、材料等有形资本，及技术、信息、商标、专利权等无形资本。综上所述，PPP项目概念所包含的四层含义，对应着PPP项目的“合同、质量、时间、费用”的“四重”约束，实现着PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司“盈利不暴利、稳健运营、向社会公众提供高质量的公共产品或公共服务，并积极履行社会责任”等多重目标，最终达到拉动经济、提质增效、弥补基础设施短板的目的。
（一）PPP项目的基本特征。既然PPP项目是特殊的建设项目，那么，PPP项目也应具备建设项目的基本特征。PPP项目应具备以下基本特征：1.PPP项目目标的明确性。PPP项目的目标,就是PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司在完成PPP项目任务时所要达到的目的。PPP项目作为特定的一次性任务，它本身不能直接实现投资效益，它是在发挥“设计”和“使用”功能作用的基础上，通过运营来实现PPP项目投资效益的。每一个PPP项目的目标在实施之前已经非常明确，所有的行动都必须以预定的目标能否实现为准则。PPP项目最终统一的目标就是效益目标（即：经济效益目标与社会效益目标的统一），其他的如“工期、成本、质量”的目标都应服从于效益目标。
2.PPP项目性质的特殊性。PPP项目由政府主导，政府既是合作者、又是政策制度的制定者、又是PPP项目全生命周期管理的监管者。在每一个PPP项目实施过程中，没有完全相同的两项任务，每一个PPP项目都是独特的，或者提供的成果都具有自身的特点，或者提供的成果与其他PPP项目类似，然而其时间和地点、内部和外部环境、自然和社会条件有别于其他PPP项目。因此，每一个PPP项目总是独一无二的。
3.PPP项目资源的约束性。每一个规范的PPP项目都需要经过完整的PPP建设项目特别行政许可审批与PPP项目“两评一案”特别准入的“双流程”审批，然后进入“投资、融资、建设、运营和移交”等全流程操作链条，并实行PPP项目全生命周期管理。PPP项目是否达到目标，取决于“合同、质量、时间、费用”等四重约束，因此，PPP项目的目标与资源的约束始终联系在一起，呈现出多目标性和多约束性。
4.PPP项目操作的系统性。每一个PPP项目都是一个确定的“合作起始、投资、融资、建设、运营和移交”的过程。在PPP项目全生命周期管理的过程中，PPP项目各阶段的目标和任务都是按操作流程与技术规范进行的；PPP项目由“政府、咨询机构、社会资本、银行”等各利益相关主体参与下共同完成的，也是PPP项目各参与主体之间“相互融合、相互作用、不可割裂、不可替代”的一个开放与合作的系统。
5.PPP项目建设结果的确定性。既然，每一个PPP项目都是一个确定的“起始、投资、融资、建设、运营和移交”的过程，那么，必有确定的建设结果，PPP项目投入运营了，结果也就确定了。
（二）PPP项目的属性特征。既然PPP项目是特殊的建设项目，那么，从PPP模式的适用范围、适应条件及PPP项目风险分配框架的“特殊”角度看，PPP项目应具备以下属性特征：1.PPP项目必须是公共产品或公共服务。PPP项目来源于基础设施或公共服务领域，始于政府和社会资本的“平等”合作，成于向社会公众提供高质量的公共产品或公共服务，如基础设施、教育、市政建设、公共交通、公共医疗卫生、养老、污水处理、环境治理等。如果未在国家所规定的“基础设施或公共服务领域”范围以内，未纳入国家发展和改革委投资项目在线审批监管平台系统和财政部PPP综合信息平台项目库的“双库”管理，就不属于政府主导的PPP项目。如：摩拜共享单车、一汽共享汽车，但它属于企业实施的提供公共基础服务的投资项目。
2.PPP项目必须适宜市场化运作。私人产品可以完全市场化，由市场发挥调节作用，即平衡供给、调节有无。基础设施和公共服务领域的投资项目关系公共利益，必须长期、稳定和安全地向社会公众提供，不能完全交由市场调节。但是，对于适宜市场化运作的基础设施和公共服务领域的投资项目可采用PPP模式，将社会资本引入基础设施和公共服务领域，发挥政府和社会资本的各自优势，发挥市场价格机制、竞争机制和风险机制的作用。据此，PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司，才能够有效提供高质量的公共产品或公共服务。
3.PPP项目必须由政府负有责任的提供。政府的经济职能之一是提供公共产品或公共服务，规范的PPP项目就是在政府和社会资本合作条件下的由PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司有责任提供的公共产品或公共服务。根据财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）精神，PPP项目负面清单为：（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩。（3）未经法定程序选择社会资本方。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。（4）以债务性资金充当项目资本金、虚假出资、或出资不实的。（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
4.PPP项目必须机制透明和灵活。通常情况下，PPP项目机制包括：收费机制和价格调整机制。PPP项目收费机制相对透明是指PPP项目关系到公共利益，在操作过程中要求定价合理、信息公开，收费机制需透明。PPP项目价格调整机制相对灵活是指PPP项目合作期限较长，期间存在市场变化等因素，为了协调各方利益，PPP项目价格调整机制应该相对灵活。因此，PPP项目公司或社会资本单方成立的项目公司应秉持“盈利不暴利”的法则，管理好、运营好PPP项目。
5.PPP项目必须风险分配框架合理。通常情况下，PPP项目风险分配原则有以下5条：承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将该风险合理转移；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。因此，合理的PPP项目风险分配框架是规范PPP项目的重要标志，是政府判断PPP项目是否适宜采用PPP模式的重要考虑因素，也是政府与社会资本合作能否耦合和互补的关键因素。如果PPP项目风险得不到合理分配，则不适宜采用PPP模式。
6.PPP项目合同内容的不完全性。PPP项目实行全生命周期管理，由于信息的不完全对称性以及未来环境变化的难以预期等因素，政府与社会资本签订PPP项目合同或PPP项目特许经营协议时，很难完全将未来的变化因素纳入合同条款，由此，很容易形成PPP项目合同或PPP项目特许经营协议内容的不完全性或可能产生的纠纷。
（三）PPP项目的本质特征。既然PPP项目是特殊的建设项目，那么，从PPP项目特别准入的“特殊”角度看，PPP项目应具备以下本质特征：1.PPP项目合作期限长且投资体量大。PPP项目一般都有较高的交易成本，如果投资过小，交易成本占比过高，很难实现PPP项目的物有所值。因此，通常情况下，PPP项目投资总额在1亿元（含）以上，合作期限在10年（含）以上，一般不超过30年（含）。这样的制度安排，可在一定程度上满足基础设施和公共服务领域具有“长期、持续、稳定、规模大”的需求，这也是PPP项目特别准入的基本条件之一。
2.PPP项目的核心是“运营”。根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财金﹝2017﹞92号），“各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量”。因此，政府和社会资本合作重点在于PPP项目必须要有“运营内容”，即使政府和社会资本合作提供的是公共产品或公共服务，如果仅仅在项目建设方面进行合作，形成了拉长版的BT项目，那就不属于PPP项目。实践中，PPP项目决策者和操作者对“运营”的理解，直接影响到政府方对PPP项目设别和筛选决策、PPP项目合同中各方权利与义务的安排、回报模式的设计和绩效考核的方式，这些已成为PPP项目成功落地和实施的关键要素。
3.PPP项目涉及相关主体多。PPP项目中参与的主体数量多且极其复杂，包括：政府、社会资本和间接关联参与主体。间接关联参与主体有：咨询机构、律师事务所和金融机构等。从参与主体的结构来看，可分为独立主体参与和联合体参与，并“投资、融资、建设、运营”一个PPP项目。从合作环节上看，它可以是多个主体在PPP项目“投资、融资、建设、运营、移交”等一个、几个或所有环节的合作。从合作动机上看，几个主体可以是技术联盟，或者是收益联盟、或者是风险联盟，或者为了增信需求、或者形成综合合作等。
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