2019年6月，某县住房和城乡规划建设局在政府采购网发布了“关于取消某村镇污水处理设施建设项目（第二次）中标资格的公告”，终止原因为中标社会资本方未按招标文件要求与采购人签订并履行合同，违背招标文件要求及投标承诺。本次招标失败，采购人依法重新组织招标。
该项目招标一波三折，2017年12月发布资格预审公告，由于通过资格预审的投标人不足3家，项目资格预审失败。2018年3月发布第二次资格预审公告，8月发布中标公告，某联合体社会资本中标。
根据该项目在政府采购网上的信息，本文对该项目PPP合同进行了分析，提出如下一些问题供业内探讨。
一
关于建设期及开工日
PPP项目合同约定 | |
建设期 | 是指监理工程师发布开工令之日起至全部子项目均已完工验收合格并开始运营之日止 |
开工日 | 以监理工程师签发的开工令确认的日期为准 |
根据《建设工程施工合同(示范文本)》(GF-2017-0201)（以下简称“示范文本”），开工日期：包括计划开工日期和实际开工日期。计划开工日期是指合同协议书约定的开工日期;实际开工日期是指监理人按照第7.3.2项〔开工通知〕约定发出的符合法律规定的开工通知中载明的开工日期。
第7.3.2条开工通知：监理人应在计划开工日期7天前向承包人发出开工通知，工期自开工通知中载明的开工日期起算。
根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2018〕20号）（以下简称“解释二”），开工日期有争议的，分别按以下情形予以认定：
1.开工日期为发包人或者监理人发出的开工通知载明的开工日期；开工通知发出后，尚不具备开工条件的，以开工条件具备的时间为开工日期；因承包人原因导致开工时间推迟的，以开工通知载明的时间为开工日期。
2.承包人经发包人同意已经实际进场施工的，以实际进场施工时间为开工日期。
3.发包人或者监理人未发出开工通知，亦无相关证据证明实际开工日期的，应当综合考虑开工报告、合同、施工许可证、竣工验收报告或者竣工验收备案表等载明的时间，并结合是否具备开工条件的事实，认定开工日期。
建设工程合同通常有一个原则，即“有约定从约定，无约定从法定或惯例”。PPP项目相较于传统的建设项目，项目的合作期是项目的核心条件之一。
PPP项目合作期分为建设期和运营期，而开工日对应建设期的开始。因此，对开工日有必要进行清晰的界定。
根据《示范文本》，监理工程师应在计划开工日7天前发出开工通知，实际开工日指监理工程师发出的开工通知中载明的开工日期。
《解释二》对开工日期可能发生的争议进行了界定，但仍是以开工通知载明的日期为核心展开。
上述两个文件对开工日期有了清晰界定，即建设期以开工通知载明的日期开始算。
本项目PPP合同对于建设期约定是最为常见的约定，即“建设期是指监理工程师发布开工令之日起至全部子项目均已完工验收合格并开始运营之日止”。发布开工令之日显然与开工令载明的日期是有差别的。
此外，还有一些PPP项目合同将项目建设期定义为：“建设期指从项目公司签署PPP项目合同生效日至项目所属工程全部竣工验收合格之日”。合同生效日到项目资本金到位后符合开工条件往往有不短的时间，将建设期定义为从签署PPP项目合同生效日开始显然更不合理。
二
关于实际竣工日
PPP合同约定：
3.视为竣工验收合格
以下情形，子项目视为竣工验收合格、达到交付使用条件。满足以下条件之日视为竣工验收合格之日
(1)甲方指定的政府部门在收到丙方提交的竣工验收申请报告后二十八(28)日内未进行竣工验收的，则于该等期限届满后的第二日视为竣工验收合格;
4.竣工日的确定
子项目经竣工验收合格且完成所有相关手续之日为竣工日;如甲方在收到丙方提交的竣工验收申请报告后二十八(28)日内未组织竣工验收的，则以丙方提交工程竣工验收申请报告后第二十九(29)日为竣工日。根据《示范文本》：“工程经竣工验收合格的，以承包人提交竣工验收申请报告之日为实际竣工日期，并在工程接收证书中载明；因发包人原因，未在监理人收到承包人提交的竣工验收申请报告42天内完成竣工验收，或完成竣工验收不予签发工程接收证书的，以提交竣工验收申请报告的日期为实际竣工日期；工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有工程之日为实际竣工日期。”
根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称“解释一”）：“当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按照以下情形分别处理：(一)建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；(二)承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；(三)建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。”
通常而言，项目竣工日的次日即为项目运营日，因此，准确约定项目竣工日不仅对建设期、工程质量保修期的确定，同时对运营期的确定有重要意义。
对于建设工程来说，现有法律对于竣工日的确定，一般是按如下原则：如果发包人拖延验收的，如果项目竣工验收合格，则竣工日就是提交竣工验收报告之日。因此，本项目关于甲方延迟竣工验收的约定是值得商榷的。
三
关于运营日
PPP合同约定：
(二)开始运营的条件
1.一般条件
本PPP项目合同有关本项目开始运营条件包括
(1)子项目建设进行完工验收，经试运营期指标检测合格日起算；
(2)项目的建设已经基本完工(除一些不影响运营的部分)并且已经达到满足项目目的的水平；
(3)完成项目试生产运行并按照合同中约定的标准连续【十天】检测合格；
(4)丙方完工验收及检测合格后三(3)个工作日报甲方确认运营，甲方应在收到申请后五(5)个工作日内确认，逾期视为默认开始运营。
上述对于开始运营的条件描述较为混乱。对于村镇污水处理设施来说，由于项目所包括的村镇设施较多，如本项目农村污水处理工程多达1072座，如何准确和合理的确定运营日，以减少未来的纠纷和政府付费，是较为关键的。
通常而言，对于村镇污水处理站，由于较为分散，建设条件不同，通常会按一个或几个站点划分为一个子项目，子项目独立下发开工令，也就是开工日通常是分别开始。但对于竣工验收及运营日，则有两种不同的处理方法：
1.子项目独立开工，独立竣工验收和开始运营。这种方式的优点是较为灵活，缺点是对于政府方来说，其验收工作量会很大；其次是子项目进入运营期的时间不统一，绩效考核及付费较为麻烦。
2.子项目独立开工，统一进行竣工验收和开始运营。这种方式的优缺点和第1种方式正好相反。实践中，两种方式均有。
回到本项目上述关于开始运营的条件，应该是采用子项目单独开工和竣工进入运营期的方式。但对于开始运营的条件有模糊和冲突：
1.开始营运日从子项目进行完工验收，经试运营期指标检测合格日起算。通常而言，项目竣工验收合格后才能交付使用，未进行竣工验收即交付使用可能存在法律瑕疵。
2.对于验收参与各方的约定缺少勘察单位。项目合同中对于完工验收的定义为：“指子项目工程施工完毕，并由甲方、丙方、设计人、承包人和监理人等按国家相关规定组织验收。”根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质〔2013〕171号）：“项目竣工验收由建设单位组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组”。根据《城镇污水处理厂工程质量验收规范》（GB 50334-2017）：“污水处理厂工程质量验收应由建设单位或监理单位组织，施工、监理、勘察、设计、运营等单位参加”。由上述规定可知，对于项目质量验收，法定的参与各方应该有勘察单位参与，而上述PPP合同约定的参与方缺少勘察单位。
3.对于污水处理设施，国家规范并无完工验收的相关规定。注：对于公路工程，根据《公路工程竣（交）工验收办法实施细则》（交公路发〔2010〕65号），公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段。交工验收的主要工作是：检查施工合同的执行情况，评价工程质量，对个参建单位工作进行初步评价。竣工验收的主要工作是：对工程质量、参建单位和建设项目进行综合评价，并对工程建设项目作出整体性综合评价。交工验收和竣工验收存在较为本质的区别。
四
关于竣工结算
PPP合同约定：
3)清单工程量
设计施工图工程量清单包括丙方完成施工、安装等工作内容，其任何遗漏或错误不能使合同无效。对于依据图纸、标准与规范应在工程量清单中计量但未计量的工作，政府方应按增加的工程量及单价给予结算。
设计施工图工程量清单中工程量是为完成设计施工图纸提供的预计工程量，不作为丙方履行合同义务应予完成合同工程的实际和准确工程量。政府方按丙方实际完成的工程量及单价给予结算。
上述规定，其实就是按实结算的描述。对于PPP项目的工程结算问题，有如下一些问题值得探讨。
PPP项目是否应该采用EPC项目相关的原则和规定。首先，大力推行EPC模式的意义包括：有利于提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，提高工程建设水平；有利于发挥总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，推动产业转型升级，服务于“一带一路”战略实施。因此，设计、采购、施工深度融合是EPC模式的特征和核心要点。对于PPP项目来说，如果项目公司同时承担设计、施工、采购等业务，则从本质上来说，符合设计施工采购深度融合的特征和核心要点。
对于EPC模式，一般采用总价包干的固定总价合同，合同价格应在充分竞争的基础上合理确定，除了约定的调价原则外，工程总承包合同价格一般不予调整。采用总价合同，是EPC模式的重要特点，也是与传统建设项目的本质区别，因为设计、施工、采购一体化，总承包单位能够通过合理的设计和施工结合来降低成本，也能通过各种方案比选来确定最优的建设方案。从合同价格角度对业主方来说，是为了尽量锁定工程总价，避免传统模式下的大量变更签证；对于总承包方来说，由于设计、采购、施工一体化，很多传统模式下的变更大多是源于设计问题，在设计是总承包方负责的情况下，一是设计施工一体化，在设计阶段就能够考虑到施工的问题，能够减少设计问题；二是由于设计由总承包方负责，那么对于其导致的设计缺陷，也应属于其承担的风险范围，《示范文本》也明确了这点：“承包人对自身设计、采购、施工、竣工试验、竣工后试验存在的缺陷，应自费修正、调整和完善，不属于变更”。用固定总价合同来将项目的风险进行大范围的分配，而不是根据传统建设项目按实结算，工程量风险由项目业主承担，理论上对各方都是有利的。
因此，对于设计、施工、采购一体化的PPP项目，其本质还是EPC的内涵，而且EPC模式无需对项目的运营有过多考量，PPP项目还需要考虑运营，而运营更多还是由设计和施工以及设备的性能等决定，从这个角度看，PPP项目属于设计、施工、采购、运营一体化，理论上比EPC更为融合。既然PPP项目有EPC的神，那么工程计价及结算又采用传统建设项目的方式，这个其实是不太合理的：既然设计施工采购都由项目公司负责，如果采用按实结算的方式，因为工程量风险还是由项目业主承担，风险分配明显不合理，那么项目公司往往有做大项目成本的方式和动力，最终无法通过设计施工采购一体化而带来降低成本和投资的目的。
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