项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体；是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体；是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在项目完成识别后，在进行项目准备阶段初期成立。
政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。但是，关于行业运营公司、其他机构和单位能否担任项目实施主体，各部委的规定不一致，实践中也不尽相同。
财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。
1、按照财政部的规定，只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。
2、发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。
3、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委于2015年4月发布，是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定，其十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。
4、实务中，主要的争议集中于行业运营公司、其他相关机构、其他单位能否为项目实施机构。
各地方的国有企业、政府平台公司、国有控股企业都在争抢成为PPP项目的实施机构。这些企业在PPP项目实践中积累了不少经验，有的国有企业还是PPP项目所在行业的龙头企业、行业运营公司，应该有能力担任PPP项目的实施机构。其次，国有企业、政府平台公司、国有控股企业在不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目时，并不愿意放弃参与PPP项目，都在寻求不同的途径参与PPP项目，以获得利益。以项目实施机构的身份参与PPP项目，是上述企业参与PPP项目的途径之一。
同时，各地方政府在授权或指定实施机构时，操作也不一致。
有的地方政府则是取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集，认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。PPP模式是政府和社会资本合作，政府是PPP模式中不可缺少的参与方，按照通常理解，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，项目实施机构是具体PPP项目中的政府方，按照这一逻辑，国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。
有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集，认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目的实施机构。实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色，实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。因此，实施机构在PPP项目实施中仅仅为代表政府一方，只要有政府授权则可，不一定必须要政府本身参与。
根据国情，国有企业、政府平台公司在很多领域都享有一定的特别权力，大量基础设施项目都是由其牵头完成，其担任PPP项目实施机构也是可行的。而且，由于实施PPP项目利益不大而责任重大，政府部门和事业单位担任PPP项目实施机构的积极性不高，往往政府部门更愿意让国有企业、政府平台公司担任PPP项目实施机构。
二、实施机构的职责
根据相关规定，实施机构的职责主要有：在政府授权范围内负责项目准备、项目采购、项目合同签订、项目监管和移交等工作。
在项目准备阶段，项目实施机构组织编制项目实施方案，并按程序报相关部门审核。
在项目采购阶段，项目实施机构负责PPP项目的采购工作。实施机构要按照PPP项目采购的程序进行资格预审，编制项目采购文件并发布，组织评审小组进行响应性文件评审，与候选社会资本进行项目合同确认谈判，中选社会资本签署确认谈判备忘录，与中选社会资本签署项目合同等。
项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。（转自中国环境新闻，原标题《谁能做PPP项目的实施机构？》，PPP资讯整理）
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