原创上海市高速公路领域特许经营(PPP)现状


来自:弘鲲咨询     发表于:2016-07-28 09:50:00     浏览:488次

上海现有高速公路约815公里,其中收费公路700公里左右,另外100多公里(主要包括外环线、S1机场高速、沪嘉高速)为不收费高速公路。高速公路分段出让特许经营总共18个路段,其中15个路段采用特许经营招商方式进行管理。

一、上海高速公路投资建设基本概况

上海的高速公路共有两种收费方式:一是政府还贷公路。总里程约175公里,5个主线收费站,20个闸道收费站;二是招商经营性收费公路。总里程约500公里,15个主线收费站,64个闸道收费站。收费站经上海市政府审批后设置。政府还贷公路收费由(原公路处)现路政局统一管理,收费主体是路政局,上海城投下属沪申高建与路政局双甲方进行运营和管理。

截至2010年底,上海全市高速公路累计投资总额665亿。2011年后又开通了3条道路:崇启高速、S26两段,共计投资约700亿。其中贷款债务总额380亿。2010年底,贷款余额311亿。按照交通部的规定,政府还贷高速公路转让收费权累计不超过20年,经营性收费累计不超过25年。沪嘉高速是全国第一条在经营期到期后转为不收费的高速公路,目前其 性质已转为城市快速路

二、上海高速公路现行管理体制

上海高速公路、隧桥的行业管理由上海市路政局主导。上海的高速公路联网收费,清分、结算工作由路政局负责。具体操作是通过收费高速公路理事会(非实体公司,公益性非盈利组织)进行经营、收费和清分工作。同时设立了上海高速公路路网中心,除了收费、清分、结算外,还负责整个路网的运行、管理、调度、监控等职能。高速路网每天的收费进入上海城投公司下属沪申高建公司账户,进而进入财政账户。其中清分是按照最短路径计算。过去上海高速公路特许经营的签约主体(甲方)是上海市政局,目前行业主管部门是上海市交通委。

三、上海路桥领域特许经营企业主体和社会资本情况

上海路桥领域特许经营设施的投资主体主要包括上海城投、上实、建工、虹开发、国盛、城建、大众等。越江设施方面。其中,外环隧道、翔殷路隧道、大连隧道、复兴路隧道、卢浦大桥、徐浦大桥等设施,其资产属于上海城投所有、政府管理。另外有4条隧道仍由项目公司在运作(复兴路隧道——上实、卢浦大桥——江南造船、徐浦大桥——上海久事)。纯民营资本运作的为莘奉金高速公路。

四、上海政府还贷高速公路的建设、还贷、养护费用组成

上海政府还贷的高速公路建设费用基本是建设财力给30%%的资本金,70%则通过银行贷款。不收费的国省道和普通道路建设没有还贷机制,由政府托底。2013年高速公路收费47亿,基本保持年均6%-7%的增幅。高速公路还贷的来源包括收费、附属设施如广告等收益。燃油附加税不能用于收费公路,只能用于普通公路。国家返还的燃油附加税部分,80%用于公路养护,20%补充建设财力。运营情况较好的路段包括沪宁、沪杭、S4莘奉金等。

上海的城市越江设施采取政府付费的方式,每个隧道汇报率不同,4-5个点不等,通过财政直接拨款下发。原公路处下设养路费征收办公室,养路费取消后收取贷款道路通行费。现在贷款道路通行费收费机制取消,全部由上海市政府财力支付。

五、部分特许经营项目出现的问题

出现问题的某项目主要是由于弹性收费带来的政府违约(社会资本的看法),导致企业回报下降,企业不愿承担维护等责任的问题。此项目当时采用社会多元投资的方式运营,25年的经营期限,收费费制为0.6元/吨/公里。为配合国际航运中心建设和港口建设,规定每辆标准集卡在郊区环线上定额收费10元/车。由此导致收费下降,同时大量集卡向郊环汇集,导致路面加快破损,项目公司认为政府违约,同时拒绝对路面进行维修。2013年10月,上海市政府召开协调会,确定整个环线确定筹资额,回购社会资本的股权,并加快受损路面的大修工作。

六、小结

上海路桥领域在国内最早以特许经营的方式引入社会资本,加快了城市基础设施建设,基本形成了较为完善的高速路网。在投资回报方式上,高速公路主要采用使用者付费,而越江(黄浦江)隧桥主要采用政府付费。大城市的路桥领域设施投资规模大、周期长,投资回报机制单一,政府和社会资本不仅要注重前期的沟通,更要注重建设运营期的长期合作。双方签订的PPP合同里,要建立合同调整的动态评估机制和调整机制,根据未来运营的实际情况,在公平公正公开的基础上,对部分合同条款进行微调,以有利于双方的长期履约。在合作期内的争议解决上,双方更要本着合作的精神,来化解彼此的分歧。能通过协商解决的,就不要走仲裁或诉讼。在此值得一提是,上海的高速公路不完全是特许经营(PPP)模式,还有一小部分采用政府贷款(融资平台)的投资建设模式

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